BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

ACUSADOS Y VÍCTIMAS ANTE LA ADMINISTRATIVIZACIÓN DEL DERECHO PENAL

Ángela Gómez Pérez




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5- La Potestad sancionadora de la Administración

El tratamiento teórico y jurídico a esta potestad represiva del Estado ha transitado por un espinoso camino; desde la consideración de la existencia de un Derecho Penal-Administrativo, debido a que se involucraban tipos, conductas y principios en leyes y procesos que no siempre tenían bien delimitados sus predios (penal o administrativo); otros autores consideraban que se trataba de una parte del Derecho Penal Especial; hasta aquellos que más recientemente aciertan en denominarlo “Derecho Administrativo Sancionador”.

Esta última definición parece más coherente con el lugar que ocupa en nuestros tiempos esta materia, y en tal sentido, llama la atención la definición que nos da Alejandro Nieto: “En definitiva contra viento y marea hay que afirmar que el Derecho Administrativo Sancionador es, como su nombre lo indica, Derecho engarzado directamente en el Derecho Público estatal, no un Derecho Penal vergonzante; de la misma manera que la potestad administrativa sancionadora (...) es ajena a toda potestad atribuida a la Administración para la gestión de los intereses públicos. No es un azar, desde luego, que hasta el nombre del viejo Derecho Penal Administrativo haya sido sustituido desde hace muchos años por el más propio de Derecho Administrativo Sancionador”

En esta breve referencia es fácil apreciar que, como expresa Carbonell Mateu: “(...) De todas las ramas es, sin duda, el Derecho Administrativo el que guarda más estrechas relaciones con el Derecho Penal. Ambos pertenecen al Derecho Público, regulan por tanto, las relaciones de los poderes públicos con los ciudadanos” y es en esa relación precisamente donde se han registrado los principales nudos problémicos para el desarrollo del Derecho que regula el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración.

Algunos autores consideran que las sanciones penales y administrativas se distinguen sólo desde el punto de vista formal, es decir, por la autoridad que las impone; así García de Enterría y Fernández Rodríguez afirman que es el Legislador quien distribuye su campo de aplicación y en tal sentido expresan: “(...) Todos los esfuerzos por dotar a las sanciones administrativas de una justificación teórica, y de una sustancia propia, han fracasado. Sólo razones de Política Criminal explican las opciones varias, y a menudo contradictorias del Legislador en favor de una u otra de esas dos vías represivas” Admiten finalmente que sólo podrían distinguirse a partir del precedente anterior, teniendo en cuenta que únicamente la Jurisdicción Penal tiene la facultad de “(...) imponer penas privativas de libertad, (las cuales, por su contenido, entre todas las demás penas, han de preverse por Leyes Orgánicas (...) A esta diferencia le añaden la que se relaciona con sus fines tal y como se reconoce por el artículo 25 apartado 3 de la Constitución española que reza «las penas estarán orientadas hacia la reeducación y reinserción social» mientras que «las sanciones administrativas tienen un fin represivo más práctico» y concluyen su razonamiento planteando que el poder represivo puede manifestarse (con la salvedad ya hecha) “(...)tanto por la vía Judicial Penal como por la vía administrativa”

Desde la óptica de muchos penalistas, la potestad sancionadora de la Administración no es originaria, sino fruto de una delegación que le ha hecho el Poder Judicial; por esta razón, consideran que en un Estado de Derecho, esa potestad ha de ser sometida al control Judicial, salvo en los casos de la denominada «auto-tutela» ejercida como una potestad sancionadora diferenciada, que se atribuye más bien a la esfera de la gestión pública administrativa.

Uno de los problemas que con mayor frecuencia tocan los tratadistas es el relacionado con los límites del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, ya que no puede alegarse que se trata de una materia de incorporación reciente a los modernos Ordenamiento Jurídicos, lo que justificaría quizá esta ausencia, sino todo lo contrario, la génesis del Derecho Administrativo Sancionador se encuentra en el Derecho de Policía desarrollado durante los siglos XVII y XVIII en las monarquías centroeuropeas, donde como apunta Fritz Fleiner:

“(...) La policía o materia gubernativa aparecía en contraste con la justicia. «Se presentaban como asuntos de Justicia» aquellos que habían de ser juzgados conforme a Derecho, y que estaban por lo tanto, dentro de las atribuciones de los Tribunales. En cambio, «como asuntos de policía» o gubernativos, se consideraban los asuntos públicos, que se gestionaban discrecionalmente y representaban, por lo tanto, la misión propia del Gobierno”

Por razones obvias no podemos detenernos en este punto, pero es evidente, que el mismo vicio que marcó el nacimiento de esta potestad discrecional y arbitraria del gobierno, lo ha acompañado en su tracto por las formas de organización del Estado Moderno, donde el ejercicio de la potestad de sancionar de la Administración, en general ha estado precedida por criterios de oportunidad, utilidad y libre arbitrio.

Creo oportuno antes de adentrarnos en el tema, hacer alusión a una reflexión realizada por Alejandro Nieto cuando valora la utilidad de los principios generales del Derecho para la conformación y funcionamiento del Ordenamiento Jurídico: “(...) El Ordenamiento Jurídico no se agota en las normas, que comprenden también los principios (de Derecho o de Organización) (...)”y acepta que los principios generales inspiran las normas, pero a su vez, sirven para orientar el modo de cubrir las lagunas del Derecho de forma hermenéutica; no obstante, cuando se refiere a los principios que prescriptivamente están recogidos en el Ordenamiento Jurídico, es bueno atender al modo en que este autor acota su reflexión: “El principio, aunque sea prescriptivo, no es norma, porque le faltan los elementos de concreción, inequivocidad, y decisión (...) el principio sólo resulta operativo, a través de la norma jurídica”

Sin embargo, como señalan la mayoría de los autores que han abordado el tema, lo cierto es que existen muchos puntos de contacto entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionador:

- Ambas pertenecen al Derecho Público.

- Contienen normas con estructuras y funciones similares.

- Tienen como consecuencia jurídica ante la infracción, medidas restrictivas sobre los bienes o derechos del infractor.

Estos autores consideran que es esa la razón por la que los operadores de la Administración han acudido durante más de un siglo a los principios del Derecho Penal para aplicar la Legislación que rige en materia de Derecho Administrativo Sancionador, aunque las justificaciones también han sido muy variadas .

Siendo el Derecho Penal una rama del Ordenamiento jurídico que goza de sistematicidad e institucionalización para la aplicación de sus normas, ha logrado desarrollar tanto desde el referente legislativo, como desde la óptica valorativa de la Justicia y la Doctrina, un conjunto de principios que entrañan axiomas que se dirigen a cubrir los intereses del individuo y la sociedad ante el temible uso de la “potestad punitiva del Estado”, y se manifiestan como límites a esa potestad.

Pero es un hecho, que no menos temible que la potestad punitiva del Estado, puede ser el uso de la potestad administrativa sancionadora, por lo que sus límites son un problema importante para la ciencia del Derecho en la actualidad.

En Cuba el Derecho Administrativo Sancionador adolece de una lamentable falta de sistematicidad, fruto de la dispersión legislativa que se ha producido en esta última década, en la que ha prevalecido el principio de oportunidad tan arraigado en la esfera administrativa; por otra parte, en la esfera académica esta materia es absolutamente ignorada, y su desarrollo doctrinal es precario.

La existencia de un modelo socialista constitucionalmente organizado, sobre la base de un sólo poder ejercido en nombre del pueblo por los órganos que integran la estructura del Estado, ha desarrollado relaciones entre la Administración Pública y los administrados, precedidas de principios (organizativos y socio-políticos) que suponen de antemano una identificación de intereses con los fines públicos de la gestión administrativa, lo que a nuestro juicio, ha influido en la carencia de instrumentación de un régimen jurídico que regule el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración y sus límites, así como de un Procedimiento Administrativo común.


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