4.2.4. Las Políticas Educacionales y la Gestión del Sistema Educativo

Durante el período descrito, tanto las normas constitucionales como el consenso social coincidían en asignar al Estado un importante rol en la educación, a la vez que se reconocía la libertad de enseñanza y se daba espacio a la iniciativa privada en la oferta educativa.

Sin embargo, dentro del referido marco normativo, se puede reconocer una evolución. La Constitución de 1925, en su capítulo sobre garantías constitucionales, reconocía la libertad de enseñanza como un derecho asegurado a todos los habitantes de la República. A la vez estipulaba que "la educación pública es una atención preferente del Estado" y que "la educación primaria es obligatoria". Agregaba que "...habrá una Superintendencia de educación pública, a cuyo cargo estará la inspección de la enseñanza nacional y su dirección, bajo la autoridad del Gobierno."

En 197O, una reforma constitucional, entre otras disposiciones, normó el pluralismo que debía respetarse en el sistema educativo.

Los preceptos señalados, expresaban la doctrina del Estado Docente, en cuya virtud, los diversos gobiernos hasta 1973, normaban y reglamentaban la educación con validez oficial, al mismo tiempo que se responsabilizaban de mantener y ampliar constantemente un servicio de educación pública, primario y secundario, administrado por el Ministerio de Educación Pública.

Además, se entendía que el Estado debía garantizar directamente la satisfacción de la creciente demanda social de educación.

Al mismo tiempo y respaldado por la garantía constitucional de la libertad de enseñanza, existía una educación privada oficialmente reconocida y que se consideraba "cooperadora de la función educacional del Estado", en la medida que sus establecimientos se acogían a los planes y programas oficiales y cumplían otros requisitos. El Estado, a su turno, apoyaba mediante subvenciones aquella educación "cooperadora" de carácter gratuito.

Durante el período y hasta la instauración del gobierno militar, se discutió permanentemente la relación entre la educación pública y la privada y las modalidades específicas del equilibrio y la compatibilidad entre el "Estado Docente" y el ejercicio de la "libertad de enseñanza", entre la educación pública y la acción privada en este campo.

En el mismo lapso, el sistema público de educación - en términos generales - mantuvo sus rasgos de uniformidad curricular de fuerte reglamentación y de centralización de la administración, con la sola excepción del servicio de educación primaria, que tenía un cierto grado de desconcentración, a través de una estructura de direcciones provinciales y departamentales o locales. La uniformidad y la centralización eran justificadas como funcionales a los objetivos de integración socio-cultural de la nación y a la necesidad de expandir el servicio público de educación y de distribuirlo adecuadamente.

Si bien la educación particular tuvo un espacio importante y contó con cierto apoyo financiero del Estado, debía someterse a las regulaciones oficiales en un grado que era resistido por los responsables de dicha educación, los cuales demandaron constantemente una menor intervención estatal y más amplios grados de libertad para su sector.

Un problema central de la gestión educativa de la época era el del financiamiento. Para hacer frente a la expansión y mejoramiento de la educación, el Estado destinaba a este sector cantidades que oscilaban entre un 12 y un 2O% del presupuesto general. Una alta proporción del presupuesto del sector se destinaba a remuneraciones. Sin embargo, la velocidad de crecimiento del personal, requerido por la expansión, y los otros gastos e inversiones obligaban a mantener relativamente bajos los niveles salariales de los docentes. Estos desarrollaron un alto grado de organización sindical y de demanda, teniendo presente que, además, la inflación deterioraba con rapidez sus remuneraciones.

Dentro del esquema esbozado, los diversos gobiernos desarrollaron sus políticas educacionales y propiciaron cambios en la gestión educativa, en los términos que se resumen a continuación.

Durante el gobierno del Presidente Gabriel González Videla (1946-1952), se aprobó la ley de subvenciones a la educación particular, que beneficiaba a los establecimientos "cooperadores de la función educacional del Estado" de carácter gratuito, con una subvención equivalente a la mitad del costo de un alumno de establecimientos equivalentes del Estado, por cada estudiante matriculado en los establecimientos "cooperadores".

El presidente Carlos Ibáñez (1952-1958), fundó la Superintendencia de Educación Pública que ordenaba la Constitución de 1925. Se asignó a la Superintendencia, por una parte, un rol de generador de propuestas de política educacional elaboradas en un Consejo Nacional representativo de diversos actores ligados a la educación y, por otra parte, un papel de organismo coordinador y de planificación del servicio estatal de educación, al que se percibía como carente de unidad y articulación entre sus diversas ramas y modalidades.

El gobierno del presidente Jorge Alessandri (1958-1964), se hizo eco de las situaciones críticas que estaba provocando la expansión lineal de la educación y de la falta de correspondencia entre el desarrollo económico y social y el desarrollo educativo, a la vez que recogió el desafío de la reunión de los gobiernos del hemisferio en Punta del Este (1961) y las oportunidades que abría la Alianza para el Progreso. En tal virtud, inició el esfuerzo de "planeamiento integral de la educación", entendido en el sentido de racionalizar el crecimiento del sistema y de reformarlo con el propósito de modernizarlo y adecuarlo al desarrollo económico y a las transformaciones sociales que estaban ocurriendo en el país. El aporte del régimen de Alessandri consistió más bien en plantear el nuevo enfoque de planificación y legitimarlo, llevar a cabo amplios e importantes estudios diagnósticos y constituir equipos y entidades capaces de impulsar la modernización, tarea que llevaría a la práctica el gobierno que le sucedería.

La administración del Presidente Eduardo Frei (1964-197O), como ya se ha señalado, emprendió una amplia y comprensiva reforma educacional, a la vez que adelantaba más aún el proceso de expansión de la educación, apoyándose inicialmente en los aportes del gobierno anterior y beneficiándose de una importante cooperación internacional, en gran medida proveniente de la Alianza para el Progreso impulsada por los Estados Unidos. No obstante sus éxitos en los aspectos propiamente pedagógicos, el gobierno de Frei no logró resolver los problemas resultantes de la contradicción entre el crecimiento de la educación y su modernización, por una parte, y la administración centralizada y burocrática que heredó.

Como se ha dicho, el gobierno del Presidente Salvador Allende (197O-1973), asignó a educación los más altos recursos financieros del período, adelantó la expansión educativa y avanzó en la política de igualdad de oportunidades. Profundizó la desconcentración del aparato estatal de educación, a través de las Coordinaciones Regionales de Educación y quiso desburocratizarla y hacerla participativa, a través de los Consejos Regionales y Locales de Educación. Sin embargó, su gestión se vió entrabada por la rigidez del conjunto de la institucionalidad estatal y, sobre todo, por el clima de conflicto social e ideológico que rodeó su prematuramente interrumpida gestión.

El gobierno de la Junta Militar y del General Augusto Pinochet (1973-199O), introduce significativos cambios en el señalado esquema de gestión de la educación. En una primera etapa, se produjo una intervención militar y gubernamental sin precedentes en el funcionamiento del sistema escolar y universitario. A pretexto de una necesaria despolitización y reordenación de las instituciones y de la gestión, se impuso una práctica autoritaria y de fuerte control oficial sobre la cotidianeidad de los procesos educativos.

Desde fines de la década del 7O y, especialmente a partir de 198O, se emprendió una reestructuración radical de la gestión. Algunos años antes, para el conjunto del aparato de Estado, se había avanzado en la desconcentración de la administración educativa estatal, en forma de "regionalización", esto es, de la creación de las Secretarías Regionales Ministeriales de Educación en cada una de las 13 regiones en que se dividió la administración pública y, más tarde, con la creación de las Direcciones Provinciales de Educación.

En 1977, el Ministerio de Educación se desprendió de buena parte de las escuelas o institutos de educación media técnico-profesional y los entregó a la administración de corporaciones privadas creadas por las asociaciones gremiales de empresarios de la industria, el comercio y la agricultura.

En 1979, una Directiva Presidencial para la Educación normó la doctrina del "Estado Subsidiario", según la cual se privilegiaba la libertad educacional, se estimulaba la iniciativa privada en educación, la cual debería hacerse cargo de la futura expansión y mejoramiento del sistema y el Estado debía retraerse a cumplir aquellas funciones que la acción de los particulares no era posible o era insuficiente o ineficiente. La descentralización de la gestión sería el corolario de esta nueva concepción.

El Estado, a través del Ministerio respectivo, retuvo la función normativa, que le permitía fijar los objetivos y contenidos de la educación; mantuvo también la función de supervisión, tanto en sus dimensiones de control del cumplimiento de las regulaciones estatales como de apoyo al mejoramiento de la educación; ejerció también la función de financiamiento de la educación gratuita y el correspondiente control de los requisitos para la percepción de la subvención escolar.

La Constitución Política dictada en 198O, replanteó los preceptos sobre la libertad de enseñanza y el rol del Estado en educación en los términos que se especifican en el capítulo correspondiente. Asimismo, encargó a una "ley orgánica constitucional sobre enseñanza", los requisitos mínimos a exigir en cada nivel de enseñanza y las normas que permitirán al Estado velar por su aplicación. Además, dicha ley debería fijar los requisitos para el reconocimiento oficial de los centros educativos de todo nivel. La ley se dictó sólo en Marzo de 199O.

En el mismo año 198O, se decretó el traspaso gradual de las escuelas básicas y los liceos de enseñanza media del Ministerio a las municipalidades del país, proceso que se completaría en 1986, en los términos que se describen en otros capítulos de este estudio. Ello implicó que en diversas formas, las municipalidades -entonces dependientes del Ministerio del Interior- se harían cargo de la infraestructura y equipamiento, de la administración financiera y del personal de los establecimientos, el cual fue transferido con el status jurídico de trabajadores del sector privado.

Al mismo tiempo, se modificó sustantivamente el sistema de subvenciones a la educación particular, de modo de alentar y sustentar la creación y el mantenimiento de nuevas escuelas privadas gratuitas y el crecimiento de las existentes. El sistema se extendió a la educación bajo administración municipal, de modo que el conjunto de la educación gratuita tuvo apoyo estatal en los mismos términos.

Las Universidades existentes hacia 1973 fueron intervenidas por el gobierno militar y en cada una de ellas se designó un "rector delegado" que, a su vez, designó a las restantes autoridades académicas y administrativas y concentró en sus manos las funciones normativas y de gobierno de cada casa de estudios. Esta situación se modificó en 1987, cuando se estableció en cada una de las Universidades e Institutos subsidiados por el Estado una Junta Directiva encargada de elegir al Rector y a las principales autoridades y ejercer un conjunto de atribuciones de administración. Cada Junta estaría compuesta por representantes del Presidente de la República, del cuerpo académico de la Universidades y por personas relevantes del campo social o cultural asociado a cada centro.

Como ya se señaló en una sección anterior, la misma legislación de 198O, permitió la fácil creación de nuevas Universidades, Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica de carácter privado, sin aporte estatal, de modo de crear una especie de mercado académico en el que las instituciones competirían por atraer a los estudiantes, cuyas familias pagarían los costos de la docencia recibida.

A pesar de la vigencia de la concepción de "subsidiariedad" y de la mayor presencia del sector privado, el papel del Estado continuó siendo relevante, puesto que una alta proporción de los centros educativos y del alumnado, se financian con las subvenciones fiscales, amén que el Estado sigue administrando establecimientos -en forma descentralizada- y continua ejerciendo su rol normativo y supervisor.

Manteniéndose en el encuadre de las disposiciones de la Constitución y de la Ley Orgánica Constitucional de Educación, el gobierno del Presidente Aylwin (1990-1994), reinterpretó el rol del Estado redefiniéndolo en los hechos como un Estado activo, responsable y conductor, no obstante que ha preservado la arquitectura gruesa de la institucionalidad educativa descentralizada.

Atribuyendo a la competencia y al mercado un rol limitado y hasta peligroso en la educación, se produjeron en el período referido diversas rectificaciones en el ordenamiento administrativo de los años 80. En el ámbito político general, se democratizaron las municipalidades y los gobiernos regionales se hicieron representativos.

En la gestión educacional, hechos significativos han sido, por una parte, la dictación del Estatuto de los Profesionales de la Educación, que modificó de modo importante la administración del personal docente, y por otra, los cambios en el financiamiento público de la educación: se introdujo un sistema de reajustabilidad de las subvenciones que preservó su valor de año en año, aumentó lenta pero sostenidamente el gasto público y se estableció una modalidad de financiamiento que permite y favorece el aporte familiar en escuelas subvencionadas por el Estado. Otra expresión de redefinición del papel del Estado fue la fundación de diversos programas ministeriales de intervención directa en el mejoramiento de la calidad y en apoyo de la innovación educativa, así como otros que han apuntado a favorecer la equidad y la igualdad de oportunidades.

En suma: paralelo a un gran esfuerzo de ampliación, diversificación y modernización del sistema educativo nacional, éste evolucionó desde un esquema de fuerte y directa responsabilidad estatal en la oferta, ejercida en términos centralizados, a una creciente participación del sector privado y a un replanteamiento del rol del Estado, en un sentido de descentralización y de transferencia de la función de administración de los centros educativos. Este replanteamiento ha tenido en los últimos quince años, expresiones y matices diversos.