II. Sistema Nacional de Planeación Democrática

Una de las vertientes de la participación popular en las decisiones del gobierno es el de la planeación democrática . El origen del Sistema Nacional de Planeación Democrática (en adelante SNPD), hay que situarlo en la encuesta realizada –en México- por el Instituto de Estudios Políticos, Económico y Sociales del Partido Revolucionario Institucional (PRI) durante la campaña Presidencial de López Portillo y su consolidación y profundización en la campaña de Miguel de la Madrid Hurtado. Con los resultados de esta encuesta a nivel nacional se elaboró el Plan Nacional de Desarrollo (1983-1988) . Durante la campaña Presidencial de Carlos Salinas de Gortari se retomó el Sistema Nacional de Planeación Democrática y se realizaron foros sobre temas específicos, y se abre un espacio a la participación ciudadana; no sólo a los especialistas y expertos, sino a los participantes directos en el sector productivo, o de servicios, entre otros y así se va perfeccionando los mecanismos de participación ciudadana en la planeación democrática .

Cabe señalar que este instrumento de planeación democrática quedó institucionalizado en el artículo 26 de la Constitución Política, estableciendo los fines del proyecto nacional determinarán los objetivos de la planeación, y que la planeación será democrática, mediante la participación de los diversos sectores sociales, y que recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlos al Plan y los Programas de Desarrollo .

El artículo 26 constitucional señala que “el Estado organizará un sistema de planeación democrática de desarrollo nacional que imprima solidez”; para lo cual deberá propiciar la participación de los diversos sectores sociales y recoger las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Así mismo “La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinarán los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las Entidades Federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución” . Éste artículo de la Constitución federal fue discutido en los estados, y lo incorporaron a sus Constituciones, haciéndolo extensivo para los ayuntamientos, es también uno de los espacios más relevantes de su interacción con los ciudadanos.

Las Constituciones de las entidades federativas señalan la responsabilidad de los estados para organizar un sistema de planeación y facultan a su poder ejecutivo para establecer los mecanismos de participación social en dicho sistema. Así mismo, disponen también que los gobiernos de los estados conduzcan y orienten la actividad económica de las entidades federativas, en los términos de una planeación democrática donde concurran e intervengan los distintos sectores de la población. De esta manera, la planeación del desarrollo, que es una de las funciones obligatorias de los Ayuntamientos (por lo menos establecida jurídicamente), es también uno de “los espacios” más relevantes de su interacción con los ciudadanos .

A nivel del Sistema Nacional de Planeación Democrática se delegó a los gobiernos estatales la elaboración de los planes de desarrollo de sus respectivas entidades . De igual forma, los planes municipales y subregionales quedan en manos de las comunidades locales. Los planes operativos anuales incluirían las acciones y compromisos concertados entre diferentes niveles de gobierno y actores sociales (privado y social) con una visión de mediano y largo plazo. La coordinación a nivel federal, se materializa en los convenios tiene fundamento jurídico en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Ley Orgánica de la Administración Federal y en la Ley de Planeación . Por lo que respecta a la coordinación se introdujeron modificaciones sustanciales. A nivel estatal y municipal resulta indispensable referirse a la normatividad local iniciando por la Constitución Política de cada entidad federativa, y en nuestro caso a, la Constitución del Estado Libre de San Luís Potosí señala que una de las facultades del Ejecutivo estatal es la de celebrar convenios y coordinar acciones y asignar a los Ayuntamientos las mismas capacidades con el fin de celebrar acuerdos que permitan crear los espacios y mecanismos de coordinación

III. Marco Jurídico del Plan Estatal de Desarrollo en San Luís Potosí

La participación ciudadana apareció como un factor reglamentado por disposiciones estatales y, por lo tanto, necesario para cumplir formalmente con los requerimientos gubernamentales establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y Ley de Planeación . A partir de la reforma al artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se adopta en el estado de San Luis Potosí la figura de Plan Estatal de Desarrollo para integrar y conducir la acción gubernamental, y a partir de esa fecha se ha configurado un cuerpo jurídico estatal conformado, principalmente, por la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de San Luis Potosí, la Ley de Planeación del Estado y Municipios de San Luís Potosí , y su reglamento.

En correspondencia con el artículo 26 constitucional, la Constitución del Estado Libre de San Luis Potosí en el artículo 14 señala que “ [….] con la participación democrática de la sociedad, compete al Gobierno del Estado la formulación de los planes y programas de desarrollo del Estado para la consecución de una existencia digna y justa de sus habitantes”; y en su artículo 80 fracción IX establece que dentro de las atribuciones del Gobernador del Estado está, presentar al Congreso el Plan Estatal de Desarrollo (PED) para su aprobación dentro de los primeros seis meses de su mandato.

La Ley de Planeación del Estado de San Luis Potosí , establece las normas para el desarrollo regional y la participación ciudadana, con la finalidad de regular dos aspectos de la planeación que son fundamentales para lograr un desarrollo económico más equilibrado; por un lado se toman en cuenta las peculiaridades del entorno que tienen las microrregiones del estado para generar proyectos productivos y por el otro, la participación de la sociedad en el proceso de planeación. El marco jurídico lo dicta la Ley de Planeación del Estado y Municipios de San Luís Potosí, en la cual se establecen las bases de integración y funcionamiento del Sistema Estatal de Planeación Democrática , la cual promueve y garantiza la participación de los diversos grupos sociales a través de sus organizaciones representativas, en la elaboración de los planes y programas estatales, los planes y programas municipales y los mecanismos de coordinación. Los sectores de la administración pública elaboran el programa sectorial correspondiente siempre en congruencia con el Plan Estatal de Desarrollo (PED en adelante). Así mismo, el artículo 33 fracción XXXI de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de San Luís Potosí , señala que la Secretaría de Finanzas es la dependencia del Gobierno del Estado encargada de “Diseñar el Sistema Estatal de Planeación, y establecer la normatividad del proceso de planeación, programación, presupuestación y evaluación en apego a las disposiciones legales aplicables”; y formular, con la ayuda de la participación de las dependencias y entidades de la administración pública y con las organizaciones sociales, el Plan de Desarrollo y sus programas.

El PED es el documento orientador del Sistema Estatal de Planeación, que deberá elaborarse, aprobarse y publicarse en un plazo no mayor a seis meses a partir de la fecha de toma de posesión del Gobernador del Estado, y su vigencia no excederá del período constitucional que le corresponda ; así mismo los planes municipales de desarrollo cuentan con un plazo de cuatro meses posteriores a la toma de posesión del ayuntamiento y su vigencia no debe exceder el periodo constitucional . El Plan Estatal de Desarrollo 2003 – 2009, en su capítulo IV Desarrollo Regional Equilibrado, reconoce que en el estado de San Luis Potosí se distingue regionalmente por sus notorios contrastes entre ciudad y campo, y entre cada microrregión. En algunas de ellas se concentran la población, la infraestructura y los servicios en varias zonas urbanas de gran dinamismo; mientras que en otras se advierten condiciones desfavorables que dificultan la subsistencia de grandes grupos sociales .

La elaboración del Plan Estatal de Desarrollo se realiza por medio de consulta popular . En estos foros participan las organizaciones representativas de los obreros, campesinos y grupos populares, las instituciones académicas, profesionales y de investigación, organismos empresariales y agrupaciones sociales. Los foros se llevan a cabo por sector de actividad y se realizan en las zonas que se destaquen por la actividad a tratar. Así mismo participan las dependencias estatales, cuya experiencia es elemental para conocer la problemática sectorial. Para la elaboración del PED de San Luis Potosí (2003-2009) se establecieron :

a) Foros de Consulta Ciudadana que se realizan en las cuatro regiones y en 2 microrregiones del estado, en los que pueden participar los ciudadanos que deseen, con base a la convocatoria del COPLADE ;

b) Buzones en el portal de Internet del gobierno del Estado y en las dependencias gubernamentales, donde los potosinos entregan sus propuestas .

c) Los grupos de enfoque: Grupos de enfoque en los que participen especialistas de cada sector, con el fin de obtener propuestas con soporte técnico y conceptual que enriquezca el Plan Estatal de Desarrollo.

En los foros participan las organizaciones representativas de los obreros, campesinos y grupos populares, las instituciones académicas, profesionales y de investigación, organismos empresariales y agrupaciones sociales. Los foros se realizan por sector de actividad y se realizan en las zonas que se destaquen por la actividad a tratar. En el estado de San Luís Potosí la Ley Orgánica de la de Administración Pública del Estado dedica el capitulo VIII “de la Participación Ciudadana “a la promoción e impulso de la participación ciudadana en los planes y acciones de gobierno , debiendo el titular del Ejecutivo promover el establecimiento de mecanismos y foros que permitan incorporar las propuestas sociales. Debido a la diversidad de los grupos sociales y de los asuntos a ser tratados, se promoverá la constitución de patronatos, comités y otras formas de organización apropiadas a cada caso. Asimismo se designará a un funcionario (servidor público) para dar apoyo y seguimiento a los asuntos que le planteen los diferentes actores de la sociedad.

Participación social y Plan de Desarrollo Municipal de San Luís Potosí

El municipio es un espacio que puede y debe ser su propio promotor de desarrollo, donde el ayuntamiento debe ser un coordinador que integre los distintos esfuerzos y establezca una dirección para el logro de objetivos que permitan no sólo el crecimiento económico, sino un desarrollo integral de todos y cada uno de los miembros de la comunidad . Planear el desarrollo en el municipio significa, entre otras cosas, trazar con claridad objetivos, metas y prioridades; definir acciones y asignar recursos a partir del tipo de desarrollo al que aspira la colectividad municipal. Concebida de esta forma, la planeación es entonces un proceso racionalizador y sistemático mediante el cual, los habitantes del municipio y sus autoridades: a) Identifican y diagnostican sus problemas y necesidades, así como los recursos reales y potenciales con los que cuentan; b) analizan y construyen su imagen-objetivo y sus propuestas de desarrollo; c) establecen las prioridades y metas, además de los compromisos y mecanismos de corresponsabilidad en tiempo y forma.

En el marco del SNPD, es necesario que los municipios estimulen las consultas públicas para la toma de decisiones, como un procedimiento eficaz para el diseño, formulación y evaluación del Plan, de tal forma que sumado a la demanda social, se fomente la corresponsabilidad, la organización y la participación comunitaria y con ello se generen procesos integrales de desarrollo comunitario y municipal. El objetivo de la planeación es precisamente transformar la demanda social en propuestas integrales de desarrollo comunitario, para articularlas el plan del municipio. Esto permitirá definir y consolidar un proceso de planeación que impulse la formulación comunitaria de sus visiones y compromisos para el desarrollo y, principalmente, la formulación técnica de planes de desarrollo microrregional. Se trata de alimentar el proceso con las visiones de progreso de las comunidades y que sus propuestas priorizadas fluyan hacia la formulación del Plan de Desarrollo Municipal. En este proceso, es fundamental que el gobierno municipal tenga en consideración y respete la autonomía y las capacidades autogestivas de las comunidades, para establecer compromisos de corresponsabilidad, para que la autoridad municipal no aparezca como el gran dador, sino como el coordinador del esfuerzo colectivo y la instancia que propicie el cumplimiento de todo compromiso contraído por la vía de la concertación. Dentro de este proceso se integro el Comité de Planeación del Desarrollo Municipal (COPLADEMU), en el que participan representantes del gobierno municipal, de instituciones sociales , educativas y de investigación , organismos empresariales y diversas autoridades de los niveles estatal y federal; los cuales validaran y darán seguimiento al Plan Municipal de Desarrollo.

Marco jurídico del Plan Desarrollo Municipal en San Luis Potosí

La planeación del desarrollo municipal se sustenta en los siguientes ordenamientos legales: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley de Planeación ; Constitución del Estado de San Luis Potosí; Ley Estatal de Planeación y Ley Orgánica Municipal . El artículo 115 en su fracción V de la Constitución Politica . Faculta a los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, para formular, aprobar y administrar sus planes de desarrollo. La Constitución del Estado Libre de San Luis Potosí en el artículo 114, establece que : el Municipio constituye la base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado y tendrá a su cargo la administración y gobierno de los intereses municipales. Así mismo en el artículo 114 fracción II, de la Constitución estatal señala que los municipios del estado tienen facultades para asegurar la participación ciudadana y vecinal, aunque no se establece cómo.

Con este artículo se responsabiliza al municipio de generar los mecanismos y modalidades para la participación de los ciudadanos que viven en el municipio. Así mismo el artículo 125, fracción III, párrafo 2 de la Constitución estatal concede la acción popular para denunciar a los servidores públicos por actos u omisiones que afecten a legalidad, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos , cargos o comisiones.

La Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de San Luis Potosí , en el articulo 121 señala que : “Los ayuntamientos planearan sus actividades en un Plan Municipal de Desarrollo, que deberá elaborarse, aprobarse y publicarse en un plazo no mayor a cuatro meses a partir de la instalación del ayuntamiento” . De esta manera se faculta a los ayuntamientos a planear sus actividades , establece que podrán acordar la colaboración con otros municipios, con el Estado o con los particulares sobre programas de beneficio a la población, abriendo espacios de participación para la sociedad civil para que estas participen en la formulación (planeación) de las políticas municipales en sus respectivas áreas de interés y especialización. La Ley de Planeación del Estado señala que “Los planes y programas derivados del proceso de planeación estratégica serán obligatorios para las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal y Municipal; asimismo, serán la base para la coordinación de acciones entre los tres ámbitos de gobierno y servirán para inducir la participación de los sectores social y privado. Estos planes y programas estarán sujetos a un procedimiento permanente de revisión y actualización que permita ajustarlos a la realidad cambiante del Estado y sus regiones.” En el artículo 16 de la misma Ley se estable que en la formulación del Plan Municipal de Desarrollo intervendrán las comisiones del cabildo, las dependencias y entidades de la Administración Pública Municipal, los grupos sociales y privados, y los ciudadanos del municipio respectivo, a través de una consulta abierta, incluyente y participativa, organizada por el ayuntamiento correspondiente, y contendrá las actividades y servicios públicos municipal” .

El plan contiene los objetivos, propósitos y estrategias para el desarrollo del municipio, y define las principales políticas y líneas de acción que el Ayuntamiento deberá tomar en cuenta para la elaboración de sus programas operativos anuales. Este debe elaborarse o actualizarse al inicio de cada periodo constitucional de la administración municipal, para lo cual, en el marco del COPLADEMUN, el presidente municipal convocará a las comunidades, a las organizaciones ciudadanas, para que participen e intervengan en su diseño, formulación y definición.

La Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de San Luís es otro de los referentes obligados en materia legal, ya que le otorga al Ejecutivo estatal la facultad de convenir con la federación, con otras entidades y con los ayuntamientos para la ejecución de obras o cualquier otro propósito de beneficio colectivo. Cabe señalar que dicha Ley dedica el capitulo VIII “de la Participación Ciudadana “a la promoción e impulso de la participación ciudadana en los planes y acciones de gobierno , debiendo el titular del Ejecutivo promover el establecimiento de mecanismos y foros que permitan incorporar las propuestas sociales. Al igual que los demás ordenamientos de orden público del estado, la Ley Orgánica del Municipio Libre de San Luís Potosí dedica el capítulo XII a “los organismos de participación ciudadana” .Señalando que para coadyuvar en los fines y funciones de la administración publica municipal , “el Ayuntamiento integrará consejos de colaboración municipal, juntas de vecinos y organizaciones, cualquiera que sea el nombre con el que se les designe, los que deberán presentar al Ayuntamiento para fijar las bases de los planes y programas municipales o modificarlos en su caso” . Esta Ley también contempla la participación ciudadana a través de “organismos auxiliares municipales” que tienen como objetivo la prestación de un servicio público o social, la explotación de bienes o recursos propiedad del municipio, la investigación científica y tecnológica; o la obtención y aplicación de recursos para fines de asistencia y seguridad sociales . Pudiéndose crear patronatos que tengan fines específicos, los cuales estarán integrados con una participación mayoritaria de la sociedad civil, teniendo por objeto el bienestar social a través de la promoción del desarrollo municipal.

Debido a la diversidad de los grupos sociales y de los asuntos a ser tratados, se promoverá la constitución de patronatos, comités y otras formas de organización apropiadas a cada caso. Asimismo se designará a un funcionario (servidor público) para dar apoyo y seguimiento a los asuntos que le planten los diferentes actores de la sociedad civil. Las figuras jurídicas que contempla la Ley para la participación de los particulares son los Patronatos y los Comités . Los patronatos estarán integrados con una participación mayoritaria de la sociedad civil, teniendo como objetivo el bienestar social a través de la promoción del desarrollo municipal ; y los Comités como organismos de carácter público que funcionen en la entidad como auxiliares del Ejecutivo del estado en la promoción y concertación de acciones entre los diferentes niveles de gobierno y la sociedad civil.