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ECONOMÍA Y TERRITORIO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. DESIGUALDADES Y POLÍTICAS

ILPES-CEPAL




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Prólogo

La preocupación por el desarrollo de los distintos territorios, donde se expresan la vida, la ciudadanía y las actividades económicas y toman forma las políticas públicas nacionales, y en la actualidad también las políticas y regulaciones económicas y sociales universales, siempre ha estado en el corazón de la mejor tradición del análisis del desarrollo económico y social de los pueblos y del espíritu de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). El Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) ha sido el encargado de abordar este tema en nuestra organización, realizando valiosos aportes y enriqueciendo las agendas públicas de los países de la región.

En la XIII reunión del Consejo Regional de Planificación, realizada en junio de 2007 en Brasilia, el ILPES presentó ante las autoridades de los países a cargo de las políticas de desarrollo regional el documento “Economía y territorio: desigualdades y políticas” que en esta edición se lanza a conocimiento público.

En las dos últimas décadas, las economías latinoamericanas experimentaron un conjunto de reformas institucionales con efectos diversos y volátiles sobre el desarrollo económico y social. En el presente texto se da cuenta de la evolución de las disparidades y de las situaciones económicas territoriales, así como de sus causas y características, al tiempo que se muestran los cambios y el estado actual de las políticas e instituciones vinculadas al desarrollo económico local.

Con las reformas de los años noventa desapareció la paulatina tendencia a la convergencia entre niveles de desarrollo regional y resultaron ganadores los territorios donde se desarrollaron economías mineras y vinculadas a la explotación de recursos naturales (agrícolas, pecuarios, acuícolas) orientadas a la exportación. Los territorios que en el pasado se desarrollaron sobre la base de la industrialización perdieron capacidad de crecimiento y pocos lograron transformar su estructura productiva con actividades que compensaran las pérdidas. Los grandes centros urbanos mantuvieron la riqueza cuando impulsaron modernos sectores de servicios, aunque algunos no lo pudieron hacer a un ritmo lo suficientemente ágil como para compensar la atracción de nueva población. Las regiones de agricultura tradicional continuaron con un estancamiento secular y prácticamente ningún territorio logra cambiar su nivel relativo de riqueza en el largo plazo.

Los resultados obedecen a dinámicas económicas nacionales que se alejaron de las políticas especiales orientadas al desarrollo de las regiones. En este caso, la atención se ha centrado en las transformaciones de tipo institucional, como la descentralización administrativa, política y financiera, que en el futuro servirán de base para la construcción de políticas específicas que tomen en consideración los recursos humanos, naturales y tecnológicos propios de las diferentes regiones. Si bien en los territorios se expresan distintos ámbitos de la política pública, sobre todo las políticas sociales y ambientales, estas expresiones ocurren de manera aislada, sin una coordinación o propósito estratégico. En estos elementos están las bases para conformar una familia de políticas territoriales realmente integrada y unificada en sus propósitos.

En el campo económico y productivo, la planificación y gestión del desarrollo local debe incluir importantes esfuerzos para promover y mejorar la capacidad de innovación en los territorios y ampliar los procesos de difusión y arrastre espacial de esas innovaciones. Las iniciativas deben acompañarse tanto desde el nivel local como del nacional para que se forme una red que retroalimente a ambos escenarios y permita que se encuentren las búsquedas y necesidades de uno y otro.

La construcción de esta dinámica debe combinar mecanismos que aseguren simultáneamente las aspiraciones a la equidad entre los habitantes de los distintos territorios, el respeto por las diferencias culturales y la promoción a partir de las particularidades.

Este texto, cuya elaboración ha estado a cargo de Juan Carlos Ramírez, Director del ILPES, e Iván Silva y Luís Mauricio Cuervo, constituye un gran aliciente técnico y temático para la construcción de un desarrollo que tenga en cuenta a las regiones y, por lo tanto, a las comunidades y los individuos ya que allí se expresan, en definitiva, la igualdad y la diferencia.

Resumen

La desigualdad en las condiciones de desarrollo económico y social de los territorios de América Latina es un tema central en la agenda de políticas públicas de la región. En las últimas décadas, la concentración de la población en pocos territorios no ha retrocedido, las estructuras económicas mostraron una tendencia a la polarización en algunas regiones y la convergencia económica regional se estancó.

Sobre la base de la dinámica del producto por habitante, a partir de las reformas globalizadoras de los años noventa han resultado ganadores los territorios nacionales con un importante grado de desarrollo de los sectores primarios de exportación. Algunos territorios menos ricos han logrado converger gracias a nuevos polos agroindustriales y mineros o al desarrollo de industrias de ensamble para exportación. Mientras que ciertos territorios con un grado de desarrollo relativo sufrieron una declinación a causa de los recientes procesos de desindustrialización, otros continúan sumidos en la pobreza y el estancamiento. Por su parte, los centros económicos mayores presentan trayectorias diversas, dependiendo del desarrollo de los sectores de servicios, de la atracción de nueva población y de la dinámica de los sectores industriales.

La descentralización fue la visión dominante de la política de desarrollo regional, unida al incremento de los recursos fiscales regionales y a la democratización del poder local. Aunque necesarias, estas medidas resultaron insuficientes para desatar procesos de desarrollo autónomos que superaran las desigualdades fundamentales.

Las políticas urbanas y regionales transitan hacia una visión de posibilidades múltiples con el aprovechamiento de recursos propios, reglas que logren una mejor regulación de las relaciones entre los distintos niveles de gobierno y la integración de una familia de políticas territoriales que reúna en forma dinámica intereses sectoriales, derechos ciudadanos, aspiraciones políticas diversas y sostenibilidad ambiental, tanto a nivel nacional como subnacional.

Las dinámicas regionales que amplían o reducen las diferencias llaman a estudiar y aplicar políticas específicas centradas en los focos espaciales de innovación, las formas de difusión económica y espacial de los dinamismos, los efectos de arrastre y las modalidades de exclusión.

Abstract

Unequal levels of economic and social development in different geographical areas in Latin America are a central theme on the public-policy agenda in the subregion. In recent decades, the tendency for the population to become concentrated into smaller areas has not decreased, economic structures have tended to polarize in some areas, and economic convergence in subnational areas has stalled.

On the basis of rising per capita GDP, and beginning at the time of the globalizing reforms of the 1990s, national territories with high levels of development in primary export sectors have benefited the most. Some less wealthy areas have managed to achieve convergence thanks to new developments in the fields of agro-industry and mining or in the export assembly industries. While some areas with relatively high levels of development suffered a decline owing to recent de-industrialization processes, others remain in poverty and stagnation. The major economic centres have performed in various ways, depending on the development of services sectors, the ability to attract new population and the growth rates of manufacturing sectors.

Decentralization was the dominant view of development policy in Latin America, together with growth in fiscal resources and the democratization of local power structures. These measures, although necessary, proved to be insufficient to bring about autonomous development processes which could overcome basic inequalities.

Policies at the urban and subnational levels are moving towards a view of multiple opportunities through the exploitation of their own resources, rules for improved regulation of relations between the various levels of government and the integration of a family of territorial policies for a dynamic combination of sectoral interests, civic rights, varied political aspirations and environmental sustainability, at both the national and the subnational levels.

Changes at the subnational level which broaden or reduce differences need to be studied and specific policies need to be applied, focusing on spatial centres of innovation, the ways in which changes are disseminated economically and spatially, spillover effects and the modalities of exclusion.