3.2 Las fronteras del MERCOSUR

En el MERCOSUR no hay frontera, hay fronteras. Tal como sostiene Machado do Oliveira es el ambiente plural el que transformó a las fronteras en ambientes singulares, con singularidades en relación al territorio-nación y singularidades entre sí, pues cada frontera es una única frontera (Machado de Oliveira, 2006).

Esta distinción no es menor pues, al momento de trabajar en territorio, las singularidades están siempre presentes y son parte de las interacciones de la cotidianeidad en frontera. Ir al territorio implica derribar los mitos del “mundo sin fronteras” de Kenichi Ohmae (1997, 2005), de la “defronterización (de-borderization, entgrenzung)” de Ulrich Beck (1996) o del “sin fronterismo (sans frontièrisme)” de Pierre Hassner (2002). Ir al territorio implica reconocer y, sobre todo, vivir la frontera.

La integración regional no pone fin a las fronteras ni a las interacciones en frontera, sólo las redimensiona, haciéndolas más visibles (por estimularlas o limitarlas) dando lugar a una lucha entre el reconocimiento de los factores idiosincrásicos -por un lado- y la necesidad de propender a las generalidades -por el otro-.

Las relaciones fronterizas en el Cono Sur, existían antes del MERCOSUR; relaciones de amistad, de trabajo, deportivas, de parentesco, políticas o comerciales, etc., el MERCOSUR sólo aportó una mayor cuota de visibilidad a las mismas; y no necesariamente se trata de “visibilidad” institucional.

Por otro lado, se puede reconocer también que “los procesos (…) como el MERCOSUR han impactado de manera compleja en las zonas fronterizas. Los Estados llegan con fuerzas renovadas a las fronteras a partir de la “integración”. Ejercen un control inédito sobre algunas poblaciones fronterizas, desconociendo o tratando de anular las historias y tradiciones locales. Pobladores de espacios fronterizos, con libre intercambio de productos durante décadas, ven aparecer refuerzos en los puestos aduaneros o de gendarmería. Perciben nuevos controles migratorios. Así, en muchas de las fronteras del Cono Sur el abandono de las hipótesis de conflicto bélico fue seguido de una desmilitarización, a la vez que de nuevos controles al movimiento de mercaderías, personas y símbolos” (Grimson, 2001).

Por todo ello, Fronteras Abiertas se ha propuesto acercarse y estudiar las realidades fronterizas del MERCOSUR, contribuir a los estudios en la materia y favorecer la creación de consensos entre las unidades subnacionales para sostener proyectos de desarrollo y procesos de intercambio (norte-sur y sur-sur) para favorecer el desarrollo territorial transfronterizo.

Fronteras y MERCOSUR, según estructura institucional vigente

A dieciocho años de su creación, en general poca ha sido la importancia concedida a la integración y cooperación transfronteriza en el MERCOSUR hasta los últimos años. Institucionalidad específica dedicada a la materia la encontramos a partir del año 2002 con la conformación del Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza (GAHIF).

Parte de la estructura institucional del MERCOSUR en donde la temática fronteriza es receptada como argumento principal o secundario se encuentra sintetizada en el siguiente cuadro. El mismo presenta la estructura institucional según consta en el propio organigrama del MERCOSUR.

Consejo Mercado Común (CMC)

Grupo Ad Hoc de Alto Nivel para la Reforma Institucional (GANRI). Dec. CMC N° 21/05.

Grupo de Alto Nivel para la elaboración de un Programa de Cooperación Sur-Sur (GANASUR). XXXV CMC, Acta 01/08, Punto 17.11.

Grupo Mercado Común (GMC)

Subgrupo de Trabajo Nº 6 Medio Ambiente (SGT Nº 6). Res. GMC Nº 20/95, Dec. CMC Nº 59/00. Grupo Ad Hoc Manejo Adecuado de Caza de Especies Migratorias y Comunes en áreas Transfronterizas (GAGCAT). XXXVIII SGT Nº 6.

Grupo Ad Hoc de Expertos “Fondos para la Convergencia Estructural del MERCOSUR” (GAHE-FOCEM). Dec. CMC Nº 24/05 Reg. Art. 25. Coordinado por la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) creada por la Dec. CMC Nº 11/03.

Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR (FCCR). Dec. CMC Nº 41/04. Grupo de Trabajo de Integración Fronteriza (GTIF). VII FCCR-CN, Acta 01/08.

Reunión Especializada de Infraestructura de la Integración (REII). Res. GMC Nº 89/00, Dec. CMC Nº 59/00.

Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza (GAHIF). Dec. CMC Nº 05/02.

Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM)

Comité Técnico Nº 2 Asuntos Aduaneros (CT Nº 2). Dir. CCM Nº 01/95, Dec. CMC Nº 59/00.

Sub Comité Técnico de Controles y Operativa de Frontera (SCTCOF)

Secretaría del MERCOSUR (SM)

Dirección de la SM.

Unidad Técnica FOCEM. Dec. CMC Nº 24/05 Regl. Art. 19.

De la estructura reseñada en este capítulo se abordara el Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza (GAHIF), el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR (FCCR) y el Grupo de Trabajo de Integración Fronteriza (GTIF).

Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza

El Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza (GAHIF) creado por medio de la Dec. CMC Nº 05/02 con el objetivo de dar “fluidez y armonía del relacionamiento de las comunidades fronterizas de los Estados Partes del MERCOSUR en sus más variadas dimensiones, constituye uno de los aspectos más relevantes y emblemáticos del proceso de integración”.

Como ya se adelantara, la constitución de este Grupo fue el resultado de la negociación frustrada que Brasil impulsó para asegurar la libre circulación de personas en regiones transfronterizas. Originariamente, el documento negociado buscaba que el GAHIF elaborase un “Estatuto de las Fronteras del MERCOSUR”. A lo largo de la participación del Proyecto Fronteras Abiertas en foros y seminarios del MERCOSUR, este planteo se ha convertido en casi una constante de los actores locales fronterizos quienes reclaman el reconocimiento de un status especial.

Brasil también propuso en el 2002, la extensión de la calidad de natural fronterizo que aplicaba a Uruguay sobre la base del Acuerdo para Permiso de Residencia, Estudio y Trabajo de los Nacionales Fronterizos (agosto de 2002) a otras regiones del MERCOSUR, pero los negociadores -sobre todo paraguayos- prefirieron optar por canales bilaterales. Hoy en día, el mencionado acuerdo y su aplicación sostenida podrían bien constituirse en la base para la renegociación de un documento regional (Navarrete, 2006; Dorfman y Betancor Rosés, 2006).

A siete años de su creación, el GAHIF se ha reunido pocas veces y con escaso éxito. Las pocas reuniones desarrolladas se llevaron a cabo sin la representación de poblaciones fronterizas, sólo los gobiernos nacionales participaron en total ausencia de unidades subnacionales, tratando la cooperación transfronteriza en una lógica absolutamente top-down. Entre los temas abordados se destacan la asistencia médica hospitalaria (MERCOSUR/IV GAHIF/DT N º 1/03), los regímenes aduaneros especiales de importación (Dec. CMC N ° 69/00; Dec. CMC N º 34/03, Dec. CMC N ° 02/06) y las denominadas comunidades fronterizas vinculadas (MERCOSUR/IX GAHIF/DI N º 01/05).

Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR

El Consejo Mercado Común (CMC), máxima instancia del MERCOSUR, resolvió (en la Cumbre de Belo Horizonte de diciembre de 2004) crear el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR, que sustituye a la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias (REMI) y presenta la posibilidad de estar integrado inicialmente con representantes de las diferentes instancias locales y regionales designados por los Estados Partes. La resolución establece que el nuevo Foro consultivo se encontrará formado por un Comité de Municipios y un Comité de Estados Federados, Provincias y Departamentos.

El FCCR a partir de sus Comités debe propiciar la realización de una visión compartida sobre el desarrollo territorial en el marco de la integración, esta visión debe caracterizarse por favorecer un desarrollo equilibrado, con sostenibilidad ambiental y cohesión social y contemplar las particularidades de las áreas de frontera.

Tras una puesta en marcha bastante compleja, el FCCR se reunió en Buenos Aires los días 27 y 28 de junio de 2008 con el objetivo de definir una serie de propuestas que puedan ayudar a articular políticas con otras instancias del MERCOSUR, particularmente la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR y el Parlamento. Asimismo se presentaron proyectos para los FOCEM, una herramienta que municipios y provincias ven clave para favorecer la integración regional y estimular la integración fronteriza.

Los problemas para la operativización del FCCR no se han cerrado con el período de 2004-2007 pues las Secciones Nacionales se encuentran coordinadas por diferentes órganos del Poder Ejecutivo en cada país generando una suerte de desequilibrio institucional endógeno difícil de subsanar. En Argentina y Paraguay, la Sección Nacional está representada por los Ministerios de Relaciones Exteriores, en Brasil por la Presidencia de la República y en Uruguay por el Congreso Nacional de Intendentes. Este último caso, es el único en el que la Sección Nacional recae sobre el Intendente (elegido por elecciones directas) que preside el Congreso Nacional de Intendentes.

Es en el seno del FCCR que se ha conformado el Grupo de Trabajo de Integración Fronteriza; este grupo que se creó junto con el de Integración Productiva, presenta la particularidad de estar compuesto simultáneamente por municipios y provincias que comparten la construcción de una agenda fronteriza.

Grupo de Trabajo de Integración Fronteriza

En la IV Reunión de los Coordinadores Nacionales del FCCR desarrollada en Montevideo en agosto de 2007 se conformó un equipo ad hoc impulsor de la constitución de un grupo de trabajo y de la construcción de una agenda sobre integración fronteriza.

El equipo estuvo integrado por la Coordinación pro Tempore, la coordinación de los respectivos Comités de Municipios y de Provincia, Departamento o Estado Federado y un representante por Municipio o Provincia, Departamento o Estado Federado de frontera y por la Secretaría Técnica Permanente de Mercociudades (Acta FCCR/CN N ° 04/07).

En la VI Reunión de los Coordinadores Nacionales del FCCR desarrollada en Buenos Aires en marzo de 2008 se designaron algunos de los funcionarios nacionales que participarían del GTIF, se fijó fecha para la organización de un primer seminario y se estimó conveniente una reunión entre GAHIF y GTIF.

En el marco del GTIF se realizó el proyecto “Integración Fronteriza en el MERCOSUR” (IFM) que resulto beneficiado con financiación de la Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo (AECID). La responsabilidad de la gestión del proyecto IFM, está a cargo de la Intendencia Municipal de Canelones, en tanto Secretaría Ejecutiva de Mercociudades y Coordinadora del Comité de Municipios del FCCR 2008-2009, junto con un Equipo Técnico Coordinador, con sede en el Centro de Estudios Estratégicos Canarios. El mismo estará conformado por el Coordinador del Comité de Municipios, un Coordinador Técnico y un Asistente Técnico. Asimismo se constituyó un Comité de Gestión de Proyecto, integrado por la Coordinación Técnica, los integrantes del GTIF y los Coordinadores Nacionales del FCCR .

La ejecución de este proyecto por sus responsables conlleva un fructífero debate sobre la institucionalidad atinente a la materia fronteriza en el MERCOSUR. Desde esta perspectiva, el CeSPI y el OICS han firmado un acuerdo con la Secretaría Ejecutiva de Mercociudades para colaborar con el intercambio de técnicos, experiencias e información entre el Proyecto Fronteras Abiertas y el Proyecto de Integración Fronteriza en el MERCOSUR (Red de Mercociudades – Secretaria Ejecutiva, 2009).

En el acta de compromiso firmada en Roma el 10 de julio de 2009 se declara el interés en crear formas de colaboración para actividades y programas de intercambio, formación, capacitación y asistencia técnica en ámbitos tales como gobernanza, coordinación inter-institucional para el desarrollo territorial, cooperación transfronteriza, políticas de cohesión social, gestión de los procesos migratorios, procesos de regionalización y descentralización, planificación estratégica del territorio, cooperación e integración inter-regional, entre otros.