3. Fronteras e Integración Transfronteriza en el MERCOSUR

José Luis Rhis Sausi y Nahuel Oddone

3.1 La integración como respuesta a las crisis

La última década del siglo XX implicó para América Latina profundos cambios en su estructura social, política, económica e institucional; cambios que encontraron dos tipos de origen, tanto fuentes endógenas como fuentes exógenas.

Durante los años ochenta con el regreso de la democracia , muchos gobiernos latinoamericanos comenzaron a explorar el camino de la integración como respuesta a la crisis social y económica a la cual asistían. Estos caminos comenzaron, en un principio, a transitarse de forma bilateral dando así de baja las hipótesis de conflicto que habían existido durante los años de la dictadura pero prontamente los primeros pasos bilaterales se convirtieron en pasos regionales al irse incorporando los pequeños países de la subregión.

Será sobre el inicio de la década del noventa que la integración tomará cuerpo regional con el Tratado de Asunción de 1991 que dará origen al Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Lo que el Cono Sur de América necesitaba eran nuevas ideas, nuevos proyectos que pudieran reflejar la situación de cambio e imprimirle un mayor dinamismo a la región que había transitado por una década perdida a partir de la denominada crisis de la deuda de los años ochenta.

Los dieciocho años transitados de integración regional no han sido fáciles; como todo proceso en el que la lógica de la construcción relacional ha estado presente, los tiempos políticos nacionales han marcado la evolución programática del proyecto. Como ha quedado en claro a lo largo de los años, y sobre todo a partir de la experiencia europea, la integración regional es un hecho político instrumentado jurídica y económicamente con relevantes consecuencias en la vida social de las personas.

Como construcción política relacional, la integración en general y el MERCOSUR en particular, suelen ser evaluados desde dos perspectivas excluyentes: el éxito o el fracaso. Esta frontera parece ser inquebrantable para los analistas. “La evaluación de los logros del MERCOSUR da lugar a dos aproximaciones distintas. Una de ellas desde la perspectiva del MERCOSUR ideal; la otra, desde la del MERCOSUR posible” (Ferrer, 2007).

Dada esta realidad, la perspectiva del MERCOSUR ideal -de frontera rígida entre éxito o fracaso- es inaplicable en la evaluación de los resultados conseguidos en relación con los objetivos jurídicos y económicamente planteados pues aún no se ha logrado construir un mercado común ni la plena vigencia de las libertades de la integración que el mismo conlleva. Desde el MERCOSUR ideal, el MERCOSUR ha fracasado.

Desde una perspectiva de MERCOSUR posible, lo alcanzado pasa a ser importante, buscando la estabilidad democrática, intentando sentar las reglas del juego para la integración y persiguiendo la proyección conjunta hacia el resto del mundo cuando sea posible.

La solución política ofrecida por Argentina y Brasil al intento de golpe de estado en Paraguay de 1996 por parte del General Lino Oviedo que a la postre se plasmaría en la denominada “cláusula democrática del MERCOSUR” y a la siguiente crisis democrática paraguaya de 1999, ponen de relieve la importancia de constituir naciones democráticas entre los países del MERCOSUR, simbolizando la consonancia indiscutida entre integración económica regional y democracia .

Asimismo, desde un punto de vista económico los primeros años del MERCOSUR generaron crecimiento y diversificación de los términos económicos del intercambio para los países miembros del bloque. En la década del noventa, mientras las economías nacionales y regionales liberalizaban sus mercados en el contexto del Washington Consensus, el MERCOSUR avanzó en la liberalización del comercio recíproco sentando, incluso, las bases para una política comercial común. Sin embargo, no se lograron armonizar otras políticas que se fueron constituyendo en obstáculos serios para profundizar el proceso de integración y que, por lo general, ponían en relevancia las asimetrías presentes entre los diferentes países.

Con la devaluación de Brasil de 1999, la crisis argentina de 2001 y, en general, la crisis posterior que atravesó toda la región, el proceso de integración fue enfrentando nuevas y diferentes dificultades que hacían explicito que el sistema de rebajas arancelarias progresivas, lineales y automáticas (artículo 5 del Tratado de Asunción) en el corto y mediano plazo había ampliado las asimetrías.

Los socios pequeños han sido testigos del incremento de las asimetrías comerciales con los socios mayores en un contexto de desigual distribución de los beneficios y en detrimento de sus pequeñas economías nacionales ante la rigidez impuesta por el proceso de integración MERCOSUR; será así como se hará cada vez más presente la posibilidad que los “hermanos pequeños” negocien directa e individualmente Tratados de Libre Comercio (TLC’s) con los Estados Unidos; la propuesta del presidente uruguayo Tabaré Vázquez de 2005 es fiel prueba de ello.

Es este contexto, es necesario saber si es posible retomar la elaboración de una agenda conjunta que incluya los puntos centrales de la integración tales como la coordinación macroeconómica, la armonización arancelaria, la reducción de las asimetrías, entre otros, bajo una lógica de convergencia y construcción de nuevos consensos por parte de los países miembros del bloque.

Asimismo, se entiende que en la construcción de nuevos consensos pro-regionales, deberán participar fuerzas que actúen en un sentido vertical descendente como vertical ascendente propiciando así tanto la integración desde arriba (top-down) como la integración desde abajo (bottom up), es decir, la integración desde el ciudadano y desde las autoridades políticas más cercanas al ciudadano.

Como ha quedado en claro en una serie de estudios anteriores, las unidades subnacionales cuentan con una mayor capacidad de responsiveness frente a las preferencias expresadas por la ciudadanía y, en este sentido, las ciudades pueden convertirse en un elemento esencial en la aglutinación de los intereses pro-integracionistas desde abajo. A modo de ejemplo, la actuación de la Red de Mercociudades a catorce años de su formación es prueba de ello (Oddone, 2008; Granato y Oddone 2008).