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EVOLUCIÓN DEL SECTOR SERVICIOS Y EL COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS: EL CASO DE BRASIL

Genilson Valotto Patuzzo


 


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7.1. Las negociaciones sobre el comercio internacional de servicios

Tras lo expuesto en el epígrafe anterior, la necesidad de un acuerdo sobre servicios pasó a ser una emergencia y los Estados Unidos a finales de 1983 presentan en el GATT una propuesta que contenía un esquema de un futuro marco multilateral en base a unos principios generales y básicos y, en su caso, otros aplicables únicamente a sectores particulares de servicios (CLAVERAS, 1991)141, que fue su estrategia de partida para negociar sobre el intercambio de servicios (DEL RÍO GÓMEZ, 1988)142.

La inclusión de los servicios en la agenda comercial multilateral coincidió, o tal vez fue seguida, por la reforma de la reglamentación en la tendencia iniciada en la década de 1980, culminando con la finalización de la Ronda de Tokio en 1979, que resultó en la eliminación o atenuación de las restricciones sustanciales a la competencia en las industrias de servicios. Los Estados Unidos vieron en esto las ventajas que necesitaban para reivindicar la apertura sobre los servicios, expresada por las grandes empresas de servicios de ese país, especialmente los bancos y las compañías de seguros (CHANE-KUNE y MULDER, 2000)143, que necesitaban expandirse a nuevos mercados y principalmente hacia los no desarrollados (RICUPERO, 2002)144.

El efecto de este proceso culminó en la reunión del GATT, celebrada en 1982 en la ciudad de Ginebra, con fuertes presiones de los países desarrollados, y la figura de los Estados Unidos como el principal, para presentar las bases de la futura liberalización del comercio de servicios (MORA, 2002)145, pero no todos hicieron los deberes de casa. Esta situación es la que explica que en la sesión ministerial de las partes contratantes de 1982 los Estados Unidos lanzasen oficialmente la idea de negociaciones multilaterales sobre servicios.

Las partes contratantes reaccionaron ante la idea de formas diversas, ya que si aquélla obtuvo el apoyo de los principales países desarrollados, aun con matizaciones, se encontró una gran oposición por parte de los países en vías de desarrollo, especialmente Brasil e India (ABREU, 2005; ÁVILA, URRUTIA y DÍAZ MIER, 1994; CLAVERAS, 1991; DÍAZ MIER, 1988 y FEKETEKUTY, 1988)146, que juntos lideraban un grupo de diez países en desarrollo (Torres, 2006). Estados Unidos proponía hacer una ampliación del GATT para incorporar los servicios dentro del acuerdo y ellos rechazaban negociar un acuerdo multilateral sobre servicios dentro del GATT, porque señalaban el peligro existente de dicha liberalización y querían un acuerdo sobre los servicios separado del GATT y que las negociaciones las realizarían los Gobiernos y no las partes contratantes del GATT (MORA, 2002)147.

Tras un largo y complejo camino muy interesante, en septiembre de 1986 se presentó un documento consensuado que fue la Declaración de Punta del Este, que comprendía dos partes. La primera relativa a las negociaciones sobre el comercio de mercancías y la segunda a las negociaciones sobre el comercio de servicios, y esto indica la intención de los países negociadores de conseguir cuatro objetivos, como señala Ávila, Urrutia y Díaz Mier (1994):

1. La liberalización y expansión del comercio mundial, tradicional para el GATT y su razón de ser permanente. 2. El fortalecimiento del papel del GATT frente a los problemas de fragmentación e ineficacia de los años anteriores. 3. La mejora de la eficacia del sistema que debía responder en forma adecuada a las nuevas exigencias y situaciones del nuevo sistema de comercio. 4. La promoción de las acciones cooperativas como fórmula para resolver los grandes problemas del comercio mundial148.

En este sentido, Díaz Mier (1996) también describe la finalidad de la Declaración de Punta del Este para los servicios, que según él era:

Establecer un marco multilateral de principios y normas para el comercio de servicios, incluida la elaboración de posibles disciplinas para sectores particulares, con miras a la expansión de dicho comercio en condiciones de transparencia y de liberalización progresiva y como medio de promover el crecimiento económico de todos los interlocutores comerciales y el desarrollo de los países en desarrollo. Tal marco respetará los objetivos de política general de las leyes y reglamentaciones nacionales aplicables a los servicios y tendrá en cuenta la labor realizada por los organismos internacionales pertinentes.149

Entre tanto, como en tantos otros campos, la ausencia de una teoría explicativa del sector y la carencia de conocimientos cuantitativos y cualitativos de su importancia y de los factores que pudieran tener posibles liberalizaciones en menor o mayor grado constituyen elementos que el proceso negociador debe contribuir a llenar (DÍAZ MIER, 1988)150, pero desde el inicio de las negociaciones en 1986, precisamente en septiembre, cuando se inicia la Ronda Uruguay, pusieron de manifiesto las distintas posturas que tenían los países, como exhorta Díaz Mier (1996)151; inicialmente cabría hacer una síntesis mínima de las posiciones iníciales de la siguiente forma:

a) Posiciones negativas. Serian las de aquellos participantes que seguían considerando imposible un acuerdo en este campo. b) Posiciones simplistas. Aunque minoritarias, pues la Declaración de Punta del Este se había decantado por otras soluciones, se limitaban a señalar que bastaría con añadir la palabra "y servicios" al Acuerdo General para cumplir el objetivo. c) Posiciones "educativas". Según ellas, se trataría de interesar a todos los países sobe la conveniencia de llegar a un acuerdo. d) Posiciones pragmáticas. Entre ellas cabría distinguir: 1) Las que consideraban debía hacerse un cuadro general, similar en su estructura al GATT, como paso previo a la elaboración de una serie de acuerdos sectoriales; 2) quienes consideraban que existían sectores más maduros (más internacionalizados) sobre los que podría llegarse a un acuerdo, del que se seleccionarían elementos comunes para crear una especie de "sombrero", y; 3) las que preconizaban una declaración amplia definitoria de principios (como el trato nacional, el acceso a los mercados) y una regulación sectorial.

No obstante, con el marco inicial de la Ronda Uruguay, en la que los ministros decidían también, como parte de las negociaciones multilaterales, nuevas negociaciones sobre el comercio de servicios diferenciado del de mercancías, que hasta entonces era el único contemplado y motivo de las discrepancias y divergencias de apreciación y opinión expresadas en las reuniones previas, tal inclusión suponía un formidable éxito de voluntad política.

En un primero momento, se constituía un grupo de negociaciones sobre servicios, dependiente del GATT, con la finalidad de establecer un marco multilateral de principios y normas para el comercio de servicios, incluido la elaboración de posibles disciplinas para sectores particulares. Este grupo desarrolló durante 1987 y 1988 varios debates sobre los siguientes elementos:

* Cuestiones de definición y estadística. * Conceptos generales sobre los principios y normas del comercio de servicios. * Ámbito del marco multilateral. * Disciplinas e instrumentos internacionales existentes. * Medidas y prácticas que contribuyan a la expansión del comercio internacional de servicios o que lo limiten.

En diciembre de 1988 en Montreal y abril de 1989 en Ginebra se realiza un balance a mitad de período en el que se constatan los progresos sustanciales realizados en cuanto a las estadísticas y los instrumentos y disciplinas internacionales existentes y se reafirma la voluntad ministerial de proseguir con los objetivos de la Declaración de Punta del Este. El proceso de concreción va avanzando al afirmar que el marco multilateral podrá abarcar el comercio de servicios que implique: movimiento transfronterizo de servicios; movimiento transfronterizo de los consumidores y movimiento transfronterizo de los factores de producción, cuando tal movimiento sea indispensable para los proveedores de servicios.

Sin embargo fue necesario profundizar en el diálogo añadiendo unos nuevos elementos a debate general en el plan del movimiento transfronterizo de los servicios y pagos; especificidad de objetivos; delimitación de las transacciones; y duración limitada. Se recuerda que en el acuerdo no debería excluirse ningún sector del comercio de servicios y que en todo caso para llegar a un acuerdo sobre los sectores que abarcaría el marco multilateral se debería tener en cuenta lo siguiente: el logro de un equilibrio de intereses respecto a todos los participantes; deberían incluirse los sectores de interés para los países en vías de desarrollo; podrían excluirse algunos sectores, bien en su totalidad o en parte, atendiendo a determinadas consideraciones predominantes y finalmente el marco deberá prever la cobertura más amplia posible de los sectores de interés para los participantes.

La Declaración Ministerial avanza un poco más al especificar los conceptos, principios y normas que deberían integrar el marco multilateral del comercio de servicios: i. Principios de transparencia: relativa a la garantía de facilitar información con respecto a la totalidad de las leyes, reglamentos y directrices existentes referentes a los servicios. ii. Liberalización progresiva: que teniendo en cuenta el grado de desarrollo de los distintos signatarios del acuerdo, faciliten un acceso efectivo a los mercados con inclusión del trato nacional y se elaboren procedimientos específicos para la liberalización de sectores determinados. iii. Trato nacional: que signifique que las exportaciones y/o los exportadores de servicios reciban un trato, no menos favorable, que el dispensado a los servicios o proveedores de servicios nacionales en el mismo mercado. iv. Nación más favorecida (NMF): el marco debería contener una disposición concreta sobre NMF, o sea, no discriminatoria. v. Acceso a los mercados: de conformidad con las demás disposiciones del marco y con la definición del comercio de servicios. vi. Participación creciente de los países en vías de desarrollo: teniendo en cuenta su especial situación económica y sus necesidades comerciales, financieras y de desarrollo. vii. Medidas de salvaguardia: para proteger la balanza de pagos, la seguridad nacional y políticas culturales. viii. Reglamentaciones nacionales: se reconoce la facultad de los Gobiernos para regular los sectores de servicios, por ejemplo mediante la concesión de derechos exclusivos en determinados sectores (monopolios) y el derecho de los países, en particular de los en desarrollo, a establecer nuevas reglamentaciones.

Entre las reuniones ministeriales de Montreal y de Bruselas a mediados de 1990 se pone sobre la mesa el primer borrador del proyecto de Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios. Se ha hecho un esfuerzo para primorear las definiciones de comercio de servicios y las barreras a ese comercio. No obstante, el proceso negociador no había terminado aún. Fue en abril de 1994 cuando finalizó con la firma de los ministros representantes de los países cosignatarios en la ciudad de Marrakech. Estos posteriormente sometieron a los procedimientos constitucionales de sus respectivos países la ratificación del Acuerdo sobre la creación de la Organización Mundial del Comercio, que sería objeto de preparación para su puesta en marcha en el segundo semestre de 1994.

Tras ese largo periodo de negociaciones se había conseguido elaborar un Acuerdo marco, recogido en el Acta Final de la Ronda Uruguay, así como un Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS). Dicho Acuerdo entró en vigor a primeros de Enero de 1995, constituyéndose en el punto inicial para la liberalización del comercio de servicios en un marco multilateral (ABREU, 2005; BATISTA, 2007; CERVO, 2002 y CLAVERAS, 1991)152, en el que junto al Consejo General153 se crearon tres consejos subsidiarios, uno para cada uno de los acuerdos principales de la OMC: bienes, servicios y propiedad intelectual.

Así, el comercio de servicios empieza a recibir institucionalmente un tratamiento equivalente o equitativo al comercio de bienes. Además, posee un acuerdo específico que define la estructura de negociación del comercio de servicios, aunque puede establecer reglas y principios específicos para el sector.

Al parecer, no fue mucha la liberalización del comercio de servicios efectivamente lograda en el marco de la Ronda Uruguay. Sin embargo, el acuerdo preparo el terreno para la Ronda de Doha, la cual veremos adelante. El marco acordado previo la continuación de negociaciones, además, nada impide a los países miembros adoptar medidas de liberalización unilaterales, siempre y cuando sean pactados con las disciplinas multilaterales establecidas por el GATS.


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