BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

MEJORAS EN LA GESTIÓN FINANCIERA DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE INGENIERÍA ANÁLISIS, PLAN DE ACTUACIÓN E IMPLEMENTACIÓN EN UNA UNIVERSIDAD PÚBLICA

Raymundo Ildefonzo Arnao Rondán



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5.3.2 Análisis FODA de la OCEF

Este análisis tiene como sustento un taller que se realizó con la participación de un número importante de los integrantes de la OCEF, utilizando la técnica «tormenta de ideas»; a través de la cual se logró obtener la identificación empírica de los principales aspectos que constituyen potencialidades o limitaciones de la organización para alcanzar sus fines y objetivos.

A los participantes del taller se les solicitó que expresaran las ideas que percibían como principales en cada ámbito, agrupándolas distintos grupos previamente sugeridos por el equipo de consultores. Para el análisis se tomaran en cuenta tres ámbitos, en cada uno de los cuales se señalaron apreciaciones de diagnóstico en los temas propuestos para cada ámbito, de acuerdo con el siguiente detalle:

• Aspectos de Recursos: Donde se analizan los conceptos de recursos humanos, tecnológicos, financieros y normativos.

• Aspectos de Productos y Servicios: Donde se analizan los conceptos de procesos y procedimientos, estructura de la organización, clientes, infraestructura, equipamiento, insumos, conocimientos, calidad.

• Aspectos de Motivación y Cultura Organizacional: Donde se analizan los aspectos de liderazgo estratégico, misión, visión, valores, costumbres, mitos y creencias, incentivos y recompensas, efectividad.

A continuación, en los Cuadros 5.13 y 5.14, se presenta el resumen de las ideas fuerza del análisis referidas por los participantes del taller. Las ideas se presentan en forma descendente, es decir, las colocadas en las líneas superiores de cada ámbito representan la percepción que dicho aspecto se considera como más importante a tomar en cuenta.

Como se puede apreciar del análisis FODA, las ideas fuerza expresadas en cada ámbito de análisis establecen una importante correspondencia con la percepción del desempeño de las competencias específicas reflejadas en la encuesta a las mismas personas que integran la organización de la OCEF; pero el presente análisis participativo nos permite apreciar también otros elementos que no fueron considerados en la evaluación del desempeño de competencias.

Se destaca como fortalezas la capacidad normativa del área y la formación académica y experiencia del personal; y, contrariamente se señala también como debilidad las limitaciones en el uso del personal de los recursos informáticos, la falta de capacitación de los trabajadores y los conflictos existentes en los entre los miembros de la organización; aspectos que de manera similar son reflejados también en el análisis de la encuesta de percepciones del desempeño de las competencias institucionales.

5.3.3 Análisis del marco normativo y sus restricciones en la gestión financiera

Como marco normativo general, el Estado ha emitido diferentes normas, con la finalidad de asegurar el control, transparencia y responsabilidad en la gestión financiera gubernamental de las entidades del sector público, en cuyos alcances se hallan comprendidas las universidades públicas, como es el caso de la Universidad Nacional de Ingeniería, y que a continuación se indican:

(i) Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República – Ley N° 27785, del 23 de Julio del 2002.- La indicada Ley tiene como objeto, prevenir y verificar la correcta, eficiente y transparente utilización y gestión de los recursos del estado, el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y servidores públicos.

(ii) Reglamento de los Órganos de Control Institucional, aprobado por Resolución de Contraloría N° 114-2003-CG, del 09 de abril del 2003.- Establece las disposiciones para el funcionamiento de los Órganos de Control Institucional en las entidades sujetas al Sistema Nacional de Control.

(iii) Normas Técnicas de Control Interno para el Sector Público, aprobadas por Resolución de Contraloría N° 072-98-CG; y su modificatoria aprobada por Resolución de Contraloría N° 123-2000-CG, del 01 de julio del 2000.- Las normas de control interno para la administración financiera gubernamental se orientan a promover controles claves en las diferentes áreas de los sistemas de administración financiera gubernamental que posibilite la integración de los controles internos y la información que procesan las áreas de presupuesto, tesorería, endeudamiento público y contabilidad; así como para generar una cultura de integridad, transparencia y responsabilidad en la función pública.

(iv) Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público – Ley N° 28112, promulgada el 06 de noviembre del 2003.- Establece las normas básicas para una gestión integral y eficiente de los procesos vinculados con la captación y utilización de los fondos públicos, así como el registro y presentación de la información correspondiente en términos que contribuyan al cumplimiento de los deberes y funciones del Estado, en el contexto de responsabilidad y transparencia fiscal y búsqueda de la estabilidad macroeconómica.

(v) Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal – Ley N° 27245, del 10 de diciembre de 1999, modificada por la Ley 27958, del 10 de mayo del 2003, como Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal”; y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 039-2000-EF, del 26 de abril del 2000.- Tiene por objeto establecer los lineamientos para una mejor gestión de las finanzas públicas, con prudencia y transparencia fiscal, creando reglas de gasto y endeudamiento en las entidades del sector público; así como también crear el Fondo de Estabilización Fiscal. Ello con el fin de contribuir a la estabilidad económica, condición necesaria para el crecimiento sostenible y el bienestar social.

(vi) Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública – Ley N° 27806 y su modificatoria Ley Nº 27927.- Establece que todo acto de servicio debe ejecutarse de manera transparente, ello implica que dichos actos tienen en principio carácter público y son accesibles al conocimiento de toda persona natural o jurídica. El servidor público debe de brindar y facilitar información fidedigna, completa y oportuna.

(vii) Ley del Código de Ética de la Función Pública – Ley N° 27815 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 033-2005-PCM, del 19 de abril del 2005.- En dichas normas se establecen los principios, deberes y prohibiciones éticas que rigen para los servidores públicos de las entidades de la Administración Pública; entendiéndose como servidor público, a todo funcionario, servidor o empleado de las entidades de la Administración Pública, en cualquiera de los niveles jerárquicos sea éste nombrado, contratado, designado, de confianza o electo que desempeñe actividades o funciones en nombre o al servicio del Estado.

(viii) Ley Marco de la Modernización de la Gestión del Estado – Ley N° 27658, del 29 de enero del 2002 y Reglamento de la Ley Marco de la Modernización de la Gestión del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 030-2002-PCM, del 02 de mayo del 2002.- Definen el proceso de modernización de la gestión del Estado, el cual tiene como finalidad fundamental la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos. El objetivo es alcanzar un Estado: al servicio de la ciudadanía, con canales efectivos de participación ciudadana, descentralizado y desconcentrado, transparente en su gestión, con servidores públicos calificados y adecuadamente remunerados, fiscalmente equilibrado.

El proceso de modernización de la gestión del Estado debe estar sustentado fundamentalmente en las siguientes acciones: priorización de la labor de desarrollo social en beneficio de los sectores menos favorecidos, mejorando, entre otras acciones, la prestación de los servicios públicos; concertación, con la participación de la sociedad civil y las fuerzas políticas, diseñando una visión compartida y planes multianuales, estratégicos y sustentables; mayor eficiencia en la utilización de los recursos del Estado, por lo tanto, se elimina la duplicidad o superposición de competencias, funciones y atribuciones entre sectores y entidades o entre funcionarios y servidores; revalorización de la «carrera pública», se pone especial énfasis en el principio de la ética pública y la especialización así como el respeto al Estado de Derecho; institucionalización de la evaluación de la gestión por resultados, a través del uso de modernos recursos tecnológicos, la planificación estratégica y concertada, la rendición pública y periódica de cuentas y la transparencia a fin de garantizar canales que permitan el control de las acciones del Estado.

El diseño y estructura de la Administración Pública, sus dependencias, entidades y organismos, se rigen por los siguientes criterios: las funciones y actividades que realice la administración pública, a través de sus dependencias, entidades y organismos, debe estar plenamente justificada y amparada en sus normas; las dependencias, entidades, organismos e instancias de la administración pública no deben duplicar funciones o proveer servicios brindados por otras entidades ya existentes; en el diseño de la estructura orgánica pública prevalece el principio de especialidad, debiéndose integrar las funciones y competencias afines. Toda dependencia, entidad u organismo de la administración pública debe tener claramente asignadas sus competencias de modo tal que pueda determinarse la calidad de su desempeño y el grado de cumplimiento de sus funciones, en base a una pluralidad de criterios de medición.

La gestión y el uso de los recursos públicos en la administración pública, sus dependencias, entidades y organismos deberán estar sometidos a la medición del cumplimiento de las funciones asignadas y la obtención de resultados, los cuales serán evaluados periódicamente.

El Estado debe promover y establecer los mecanismos para lograr una adecuada democracia participativa de los ciudadanos, a través de mecanismos directos e indirectos de participación.

El ciudadano tiene el derecho de participar en los procesos de formulación presupuestal, fiscalización, ejecución y control de la gestión del Estado, mediante los mecanismos que la normatividad establezca.

La ley contempla también las obligaciones de los trabajadores y funcionarios del Estado, sin perjuicio de las establecidas en otras normas, estas son: privilegiar, en el cumplimiento de sus funciones, la satisfacción de las necesidades del ciudadano; brindar un servicio imparcial, oportuno, confiable, predecible y de bajo costo; otorgar la información requerida en forma oportuna; y, someterse a la fiscalización permanente de los ciudadanos tanto en lo referido a su gestión pública como con respecto de sus bienes o actividades privadas.

(ix) Lineamientos para la elaboración y aprobación del Reglamento de Organización y Funciones – ROF, aprobado por Decreto Supremo N° 030-2006-PCM, del 25 de julio del 2006.- El ámbito de cumplimiento de ésta norma incluye a la universidades públicas, excluyendo su estructura funcional de enseñanza (facultades, rectorado, etc.) que se rigen por lo dispuesto en las normas específicas de la materia y las disposiciones previstas por la Asamblea Nacional de Rectores.

La norma reglamentaria para la aprobación del ROF en las entidades del sector público establece que la conducción del proceso de elaboración y formulación del ROF de las entidades estará a cargo del órgano responsable de las funciones de planeamiento, racionalización o quien haga sus veces.

Se define el ROF como el documento técnico normativo de gestión institucional de una entidad que establece: la estructura orgánica de la entidad; las funciones generales y específicas de cada uno de sus órganos y unidades orgánicas; y, las relaciones de coordinación y control entre órganos, unidades orgánicas y entidades cuando corresponda.

Para la elaboración del ROF se deberá observar los siguientes criterios de diseño y estructura de la administración pública:

– Observar las disposiciones sobre creación, organización y funciones contenidas en las normas que regulan el proceso de modernización y descentralización del Estado;

– Diseñar la organización con criterios de simplicidad y flexibilidad que permitan el cumplimiento de los fines de la entidad con mayores niveles de eficiencia y una mejor atención a los ciudadanos.

– Observar el principio de especialidad conforme al cual se debe integrar las funciones afines y eliminar posibles conflictos de competencia y cualquier duplicidad de funciones entre sus órganos y unidades orgánicas o con otras entidades de la administración pública. La especialidad se da en razón de las tareas o funciones similares, que no deben ser ejercidas por más de un órgano al interior de la entidad y en relación con el ámbito territorial en el cual se ejerce una función, por lo que una misma función puede ser ejercida por más de un órgano pero en ámbitos territoriales diferentes y claramente delimitados.

– Todas las funciones y competencias que las normas sustantivas establecen para una entidad, deben ser recogidas y asignadas a algún órgano de ésta.

– Observar el principio de legalidad de las funciones. Las funciones y actividades que realice la administración pública a través de sus dependencias, entidades y organismos deben estar plenamente justificadas y amparadas en las normas sustantivas y reflejarse en sus normas de organización y funciones.

– Cuidar la coherencia entre asignación de competencias y rendición de cuentas. Una unidad debe tener claramente asignadas sus competencias de modo tal que pueda determinarse la calidad de su desempeño y el grado de cumplimiento de sus funciones, sobre la base de criterios de medición que tiendan a ser objetivos.

– La estructura de una entidad debe guardar equilibrio entre las necesidades de jerarquización de la autoridad y de coordinación entre órganos. Para ello, los niveles organizacionales y jerárquicos de la entidad deben desarrollarse considerando los órganos que se encuentren debidamente justificados conforme al Informe Técnico Sustentatorio que elabore la entidad y hasta el tercer nivel organizacional sólo en los casos en que esto fuere necesario, tal como se señala a continuación: 1º Nivel Organizacional: Alta Dirección; 2º Nivel Organizacional: Órganos de Línea / Órganos de Asesoramiento y Órganos de Apoyo; y, 3º Nivel Organizacional: Unidades orgánicas de Órganos de Línea / Unidades orgánicas de Órganos de Asesoramiento y Órganos de Apoyo. Las unidades orgánicas del tercer nivel deben ser excepcionales y siempre que se encuentren debidamente justificadas conforme al Informe Técnico Sustentatorio que elabore la Entidad.

La norma sobre la elaboración del ROF, así mismo establece el tipo de funciones que corresponde a cada nivel jerárquico dentro de la institución, de acuerdo con el siguiente detalle:

• Órganos de Alta Dirección: Dirigir la entidad, supervisar sus actividades, reglamentar y aprobar políticas públicas, en general ejercer las funciones de dirección política y administrativa de la entidad.

• Órganos de Asesoramiento: Orientar la labor de la entidad y de sus distintos órganos mediante actividades tales como la planificación, la asesoría técnica y la coordinación.

• Órganos de Apoyo: Ejercer las actividades de administración interna que permitan el desempeño eficaz de la entidad y de sus distintos órganos en el cumplimiento de las funciones sustantivas. Entre estas funciones pueden incluirse las de presupuesto, contabilidad, racionalización, organización, recursos humanos, sistemas de información y comunicación, asesoría jurídica, gestión financiera, gestión de medios materiales y servicios auxiliares.

• Órganos de Línea: Formular, ejecutar y evaluar políticas públicas y en general realizar las actividades técnicas, normativas y de ejecución necesarias para cumplir con los objetivos de la entidad en el marco de las funciones que las normas sustantivas atribuyen a ésta.

• Órganos Desconcentrados: Son órganos de la entidad con funciones específicas, asignadas en función de un ámbito territorial determinado. Actúan en representación y por delegación de la entidad dentro del territorio sobre el cual ejercen jurisdicción.

Para justificar la creación de unidades orgánicas, alternativa o concurrentemente se deben tomar en cuenta los siguientes criterios: si un órgano cuenta con más de 15 personas; si la carga administrativa que conlleva la función que generó la creación de un órgano justifica la creación de una unidad orgánica; y, si se establece, por la naturaleza de las funciones a desarrollar, la necesidad de independizar ciertos servicios o tareas.

La Segunda Disposición Complementaria del Decreto Supremo Nº 043-2006-PCM, establece que las entidades deben adecuar su ROF a las disposiciones de dicho decreto, de acuerdo con el siguiente calendario: un plazo de tres (3) meses para las entidades que no cuentan actualmente con ROF aprobado; un plazo de nueve (9) meses para las entidades cuyo ROF fue publicado antes del 31/12/2004; un plazo de 12 meses para las entidades cuyo ROF se publicó después del 31/12/2004.

(x) Ley Universitaria – Ley 23733, promulgada el 9 de diciembre de 1983.- La Ley establece que las universidades están integradas por profesores, estudiantes y graduados. Se dedican al estudio, la investigación, la educación y la difusión del saber y la cultura, y a su extensión y proyección sociales. Tienen autonomía académica, normativa y administrativa dentro de la ley.

(xi) Ley del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa – Ley 28740, del 19 de mayo del 2006.- El principal objetivo del Sistema es garantizar la calidad educativa de nuestro país, a través de la implementación de un sistema de evaluación, con un conjunto de procesos de medición, análisis e interpretación de datos relacionados a la gestión pedagógica, administrativa y resultados de la formación, que genere información útil para tomar decisiones encaminadas a la mejora de la calidad de las instituciones educativas.

De acuerdo con esa ley, dicho Sistema (SINEACE) contempla la evaluación de la educación en los ámbitos de la educación básica (inicial, primaria, secundaria y técnico productiva), la educación superior no universitaria (institutos tecnológicos, pedagógicos y escuelas superiores), la educación universitaria (pública y privada) y las competencias profesionales.

El aspecto más relevante de la ley, que tiene especial interés para las universidades es el aspecto referido a la acreditación, considerado como un proceso de evaluación realizado por una tercera parte, que culmina con el reconocimiento público y temporal de las competencias adquiridas en la calidad de la institución o carrera, si se demuestra el cumplimiento de determinados estándares. En cada universidad se debe constituir instancias de evaluación institucional con el propósito de analizar los logros y dificultades en el cumplimiento de sus funciones y metas.

(xii) La Ley Marco del Empleo Público, Ley Nº 28175, del 19 de febrero de 2004.- La cual esta destinada a impulsar una importante reforma de modernización, profesionalización, transparencia y calidad del servicio en la administración estatal.

Las normas específicas están referidas a las funciones y competencias que corresponde a las entidades del sector público, como unidades ejecutoras de la administración financiera del Estado; así mismo, señala las condiciones técnicas y acciones específicas que se deben desarrollar para la gestión eficiente, eficaz, responsable, ética y transparente de los recursos públicos que administra cada entidad de conformidad con sus fines y objetivos institucionales. A continuación, sólo se señalan las normas que han sido tomadas en cuenta para el respectivo análisis funcional de las responsabilidades que deben corresponder a la OCEF :

(i) Sistema de Presupuesto:

• Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Público – Ley N° 28411, del 25 de noviembre del 2005.

• Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2006 – Ley N° 28652.

• Ley del Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2006, aprobada por Ley N° 28653.

• Directiva para la Ejecución del Proceso Presupuestario del Gobierno Nacional para el Año Fiscal 2006 – Directiva N° 001-2006-EF/76.01, aprobada por Resolución Directoral N° 052-2005-EF/76.01.

(ii) Sistema de tesorería:

• Ley General del Sistema de Tesorería – Ley N° 28693, promulgada el 21 de marzo del 2006.

• Directiva de Tesorería para el Gobierno Nacional y Regional correspondiente al año fiscal 2006 - Directiva N° 001- 2006-EF/77.15, aprobada por Resolución Directoral N° 2003-2006-EF/.15 del 12 de enero del 2006.

• Resolución Directoral N° 051-2001-EF/77.15, del 28 de setiembre del 2001, que autoriza al Banco de la Nación la apertura de cuentas corrientes para el manejo de los fondos provenientes de la fuente de financiamiento de Recursos Directamente Recaudados.

• Instructivo que norma el proceso de ejecución de ingresos – Instructivo N° 01-UNI/OCEF. Junio 2006.

• Directiva Normas y Procedimientos para el uso del Fondo para Pagos en Efectivo de la Universidad Nacional de Ingeniería para el Año Fiscal 2006 – Directiva N° 01-2006-UNI/2°VR, aprobada por Resolución Rectoral N° 116 del 26 de enero del 2006.

• Directiva Normas y Procedimientos para el uso del Fondo Fijo para Caja Chica de la Universidad Nacional de Ingeniería para el Año Fiscal 2006 – Directiva N° 02-2006-UNI/2°VR, aprobada por Resolución Rectoral N° 117 del 26 de enero del 2006.

(iii) Sistema de Contabilidad:

• Ley General del Sistema de Contabilidad – Ley N° 28708, del 20 de marzo del 2006.

(iv) Sistema de Endeudamiento:

• Ley de Endeudamiento del Sector Público para el año Fiscal 2006 – Ley N° 28654, del 23 de junio del 2005.

• Decreto de Urgencia N° 016-2005. Sustituye el Artículo 55° de la Ley General del Sistema de Endeudamiento.

Por su parte, las normas de gestión institucional son importante por cuanto permite identificar la visión y misión que corresponde a la OCEF en el marco general de la finalidad institucional; así mismo, permite establecer el grado de concordancia entre las disposiciones normativas y la realidad de la gestión en cuanto a los objetivos, funciones, competencias y actividades. Las normas del ámbito de gestión institucional son básicamente:

• Estatuto de la Universidad Nacional de Ingeniería, promulgado por la Asamblea Estatutaria el 12 de abril de 1984.

• Reglamento de Organización y Funciones de la Universidad Nacional de Ingeniería.

• Cuadro para Asignación de Personal de la Oficina Central de Economía y Finanzas.

• Presupuesto Analítico de Personal de la Oficina Central de Economía y Finanzas.

• Plan de Funcionamiento de la UNI – 2006, aprobado por Resolución Rectoral N° 487, del 02 de mayo del 2006.


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