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CONTRIBUCIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS MUNICIPALIDADES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL CASO PERUANO

Raymundo I. Arnao Rondán



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2.2 El Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF)

i) Sistemas Integrados de Administración Financiera en América Latina

Diversos estudiosos de los temas de administración financiera pública, en eventos como los organizados por el Instituto Latinoamericano de Ciencias Fiscalizadoras (ILACIF) y los Congresos Latinoamericanos de Entidades Fiscalizadoras Superiores (CLADEFS), sostienen que desde el comienzo del decenio de 1990 varios gobiernos latinoamericanos vienen desarrollando, con mayores bríos y nuevas concepciones, importantes procesos de reforma de su sistema de administración financiera pública. En la mayoría de los casos estas reformas han sido impulsadas por organismos multilaterales Banco Mundial, BID y USAID, principalmente y agencias de cooperación internacional.

Al respecto, Makón tiene una apreciación crítica, pues señala que en la medida en que los procesos de este tipo “no penetren en la profundidad de la trama del funcionamiento de las organizaciones públicas, cambiando substantivamente los procesos de asignación y uso de los recursos públicos, privilegiando los conceptos de eficiencia, eficacia y economicidad; en que no se modifique la gestión tradicional de administración de insumos; y cuando se considere que todo se soluciona con una moderna aplicación informática, se estará efectivamente ante una nueva moda” .

Los primeros antecedentes de reforma de la administración financiera en América Latina se remontan a la década de los años 70. “El gobierno de Ecuador encaró, en esos años, una profunda revisión del marco jurídico, lo que le permitió disponer de una moderna legislación en materia de administración financiera. Dicha norma legal no tuvo una expresión concreta en términos de transformación sustantiva de los procesos operativos de los sistemas que integran dicha administración, pero ha sido un excelente antecedente para las normas legales que se dictaron con posterioridad en otros países.”

También en esa época –prosigue Makón–, Brasil inició un profundo proceso de transformación de su administración financiera, llevando a cabo una importante modernización de los sistemas de presupuesto, contabilidad, tesorería y crédito público, los que fueron acompañados por desarrollos informáticos avanzados. Dentro de ese proceso de reforma, se implementó la importante modificación en los mecanismos de manejo de fondos de la Secretaría del Tesoro, a través de la instrumentación de la Cuenta Única del Tesoro; esta experiencia fue posteriormente utilizada en los procesos de reforma de otros países.

En la segunda mitad de la década de los años 80, a través de la experiencia de Bolivia de instrumentación del Sistema de Administración Financiera y Control Gubernamental (SAFCO), tomó un nuevo impulso la reforma de la administración financiera. Aunque dicho proceso no ha tenido continuidad en ese país, los avances iniciales, los desarrollos conceptuales y metodológicos de dicha experiencia, especialmente en sus conceptos de interrelaciones entre sistemas, han servido de orientación a los procesos de reforma que se iniciaron a principios de los años 90 en otros países. También en esos años en Chile se llevaron a cabo reformas parciales de la administración financiera, especialmente en el área del sistema de tesorería.

El impulso masivo de la reforma de la administración financiera tiene lugar a principios de los años 90, con el inicio del proceso en Argentina y, casi simultáneamente, en Paraguay. En la actualidad están instrumentado o han iniciado este tipo de reforma Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Perú y Venezuela. Asimismo, Ecuador ha reiniciado el intento de reforma de los años 70. En este caso, la experiencia de Argentina en materia de la táctica de implantación institucional de los subsistemas, así como varios desarrollos metodológicos han servido de referencia para otros gobiernos.

Es decir, prácticamente todos los países latinoamericanos han instrumentado o se encuentran instrumentando, en forma total o parcial, procesos de reforma de su administración financiera pública. Lo interesante de estos procesos es que las experiencias se han ido trasladando de un país a otro. Esto ha enriquecido dichos procesos y ha posibilitado aprovechar las experiencias positivas de quienes iniciaron las reformas con anterioridad, como se concluye en los diversos foros internacionales realizados sobre el tema.

Makón sostiene que para analizar y evaluar los procesos de reforma de la administración financiera es necesario tomar en cuenta los siguientes aspectos:

 Situación inicial que permita explicar no sólo cómo se encuentran los diversos sistemas que conforman la administración financiera en el punto de partida, sino también el contexto político y económico nacional en que se desenvuelven y que los condicionan.

 Los aspectos conceptuales y metodológicos definidos para orientar y enmarcar la reforma y que constituyen la imagen-objetivo futura planteada para el funcionamiento de la administración financiera.

 La estrategia seguida para instrumentar la reforma y, por lo tanto, el camino utilizado para alcanzar dicha imagen-objetivo.

En términos generales, las experiencias de reforma en la región permiten identificar una serie de conclusiones útiles, tanto para quienes inician dicho proceso como para aquellos que están en plena etapa de instrumentación.

La definición conceptual de la reforma es crucial para inducir una profunda transformación en los mecanismos de asignación y uso de los recursos públicos y, por lo tanto, para alcanzar los objetivos de una mayor eficiencia, eficacia y economicidad en la gestión pública. Dos pilares básicos de esta definición conceptual son el cambio en el modelo de gestión de la administración de recursos y el criterio de interrelación de sistemas.

La táctica de iniciar la instrumentación de la reforma partiendo de la priorización, en una primera etapa, del desarrollo de los sistemas de información financiera, como fue el caso argentino, parece ser adecuada. Ello es así, pues los procesos de reforma de la administración financiera son de larga maduración y no presentan resultados espectaculares que satisfagan directamente necesidades de la sociedad. En la medida en que el apoyo político es un requisito esencial para el éxito de las reformas de este tipo, es necesario definir un camino o trayectoria que implique priorizar, en cada momento, los requerimientos que plantean los niveles políticos y directivos del Estado. El apego a un excesivo tecnocratismo que implique encarar la reforma sin atender su viabilidad política, atenta contra una efectiva implantación de la misma.

La reforma no requiere sólo de normas, metodologías y desarrollos de “softwares” informáticos. Ella implica un cambio cultural en la gestión diaria de los funcionarios públicos que requiere años para su maduración. El cumplimiento formal de las normas debe ser acompañado por la utilización plena de criterios de eficiencia y eficacia en la gestión de los funcionarios. Para ello, es esencial que los procesos de capacitación no se concentren exclusivamente en la transmisión de conocimientos sobre metodologías y procedimientos, sino también en la transmisión de pautas de comportamiento y en la visión que debe tener el funcionario público de estar al servicio de la sociedad, administrando recursos financieros que le han sido entregados en consignación. No existe proceso de reforma que tenga éxito en su instrumentación si no va acompañado de un plan amplio y masivo de capacitación; es conveniente, en este caso, la existencia de unidades especializadas que lleven a cabo las acciones de capacitación bajo la orientación y prioridades de quienes son responsables de dirigir la reforma.

La experiencia demuestra que para que opere el nuevo modelo de gestión se requiere también una redefinición del papel de los organismos públicos. Igualmente es necesario disponer de una estrategia de desarrollo de los recursos humanos, ya que una gerencia pública comprometida con el proceso de reforma y bien remunerada, es también un requisito esencial para lograr éxito en la instrumentación de los cambios.

A manera de síntesis, la experiencia demuestra que los siguientes son los requisitos básicos para encarar reformas en la administración financiera:

 Definición clara y explícita del marco conceptual y metodológico a adaptarse en el proceso de reforma y un proceso de capacitación masiva para los diferentes estratos políticos, directivos y técnicos de la burocracia pública.

 Firme, explícita y permanente decisión y apoyo político del más alto nivel al proceso de reforma. Dicho proceso garantiza transparencia, pues posibilita publicitar los actos de gobierno y, por lo tanto, la ciudadanía puede ejercer un control del destino de los recursos que ella aporta; pero, por otro lado, la reforma también significa atacar bolsones feudales de poder en la burocracia pública.

 Para contar con el apoyo político necesario se requiere que la reforma presente resultados rápidos y permanentes que le permitan a los niveles políticos percibir los beneficios que la misma les brinda. Similarmente, también es importante que les permita a los directivos mejorar su gestión y lograr, así que la gerencia pública esté comprometida con el cambio.


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