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CONTRIBUCIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS MUNICIPALIDADES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL CASO PERUANO

Raymundo I. Arnao Rondán



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6.3 Presentación de un caso práctico

En este sub-capítulo el propósito es corroborar cuán aplicable es el modelo para situaciones concretas de la realidad. En tal sentido, para realizar el ejercicio de verificación se tomó dos municipalidades distritales pertenecientes al ámbito de la Provincia de Lima: La Municipalidad Distrital de San Borja y la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco. Un mayor número hubiese permitido enriquecer el ejemplo, lo cual no se pudo lograr debido a las severas dificultades encontradas en las propias municipalidades para reunir información. No obstante, esta limitación no invalida el ejercicio de aplicación, puesto que el número de ellas no es el asunto más importante, sino saber cómo se determina la distribución los fondos del FEPM entre las municipalidades.

Sobre la base de esta última consideración, para el desarrollo aplicativo del modelo, se ha recurrido al siguiente supuesto simplificador: que el conjunto de municipalidades entre los que se tiene que distribuir el FEPM se reduce sólo a dos municipalidades.

Seguidamente, se tomó los documentos de Evaluación Presupuestaria del Presupuesto Institucional 2001 de las municipalidades distritales de San Borja y de Santiago de Surco. De la revisión de los mismos se observa que para el caso de la primera, las dos actividades consideradas en el ejercicio aplicativo así como todos sus proyectos, representan cerca del 28% del presupuesto total de la municipalidad; en tanto, que en la segunda de las mencionadas, similar grupo de “proyectos”, alcanza poco más del 28% del presupuesto total de la respectiva municipalidad.

La información pertinente de las referidas instituciones para aplicar el modelo se trasladó a la matriz de datos, de acuerdo con la estructura señalada en los Cuadros 6.1 y 6.2, para cada una de las municipalidades. Los correspondientes datos están expresados en los Cuadros 6.4 y 6.6, para las municipalidades de San Borja y Santiago de Surco, respectivamente.

Los índices de eficacia para cada municipalidad (Cuadros 6.4 y 6.6) se calcularon aplicando las fórmulas 9), 10), 11) y 12), y dieron como resultado los números que se muestran en las décimas columnas de los Cuadros 6.4 y 6.6. Cada elemento de las mencionadas columnas expresa el índice de eficacia en la ejecución de cada “proyecto” de cada una de las referidas instituciones.

Los índices de eficiencia de cada proyecto de la Municipalidad de San Borja y la de Santiago de Surco, se obtuvieron mediante la aplicación de las fórmulas 13), 14), 15) y la ecuación de ponderación empleada en los cálculos de los índices de eficacia. Los índices de eficiencia para cada caso se muestran en las correspondientes últimas columnas de los Cuadros 6.4 y 6.6.

Para la determinación de los índices de desempeño, en tanto, se aplicó la relación 16) así como la fórmula de ponderaciones 12). Sus procedimientos están expresados en los Cuadros 6.5 y 6.7 para las municipalidades de San Borja y de Santiago de Surco, en ese orden. En estos cuadros, los correspondientes índices de desempeño para cada proyecto se muestran en sus últimas columnas.

Para determinar el índice de distribución intermunicipal del FEPM previamente se emplearon las relaciones 17), 18) y 19), cuyas correspondientes cifras se muestran en el Cuadro 6.8. Según los cálculos efectuados, el Índice de Desempeño Relativo Institucional de la Municipalidad de San Borja es igual a 1.03, mientras que para de Santiago de Surco es 0.90. Seguidamente estos valores se trasladaron a la ecuación 20), para fijar cuánto le corresponde del FEPM a cada uno de ellos. El resultado de esta operación indica que le correspondería a la Municipalidad de San Borja el 53.4% del referido fondo, en tanto, a la de Santiago de Surco, el 46.6% (considerando que el reparto se ha efectuado sólo entre estas dos instituciones).

La forma de distribución planteada mediante nuestro modelo, permite la comparación intermunicipal de cada índice de desempeño en cada tipo de proyecto teniendo como línea de referencia el valor promedio de todos los índices de todas las municipalidades del respectivo proyecto. Este procedimiento corrige las posibles distorsiones que se podrían presentar de considerar solamente un cálculo de índice de desempeño a lo largo de la línea de “proyectos” de una municipalidad y luego recién efectuar la comparación intermunicipal. (Por ejemplo, para corroborar lo afirmado se pueden comparar los resultados de la última celda de los Cuadros 6.5 y 6.7, con las dos últimas de la columna Desempeño Institucional del Cuadro 6.8)

Con relación a ciertas celdas vacías de datos del Cuadro 6.8, éstas se reducirían ostensiblemente si se considerase al conjunto de municipalidades provinciales del país (actualmente más de 180). Hasta es bastante probable de que no se presenten tales vacíos.

Las experiencias conocidas durante los trabajos de recopilación de información, para el desarrollo de esta parte aplicativa, permite plantear algunas reflexiones y sugerencias relacionadas con el proceso de registro de información de la gestión presupuestaria municipal:

a) Las directivas del MEF concernientes al proceso presupuestario municipal, desde finales de los noventa han ido precisando instrucciones para que los gobiernos locales mejoren su registro de información de su desempeño presupuestario. No obstante, persiste aún la ausencia de una asistencia técnica continua, y con evaluación del avance logrado, a los trabajadores de las municipalidades que tienen a su cargo el proceso presupuestario.

b) En la mayor parte de municipalidades (de casi 12 que se revisó sus documentos presupuestarios), la identificación de la unidad de medida de las metas adolece de imprecisiones –especialmente en las actividades–, las mismas que determinan que la información de la evaluación presupuestaria de los presupuestos institucionales de los gobiernos locales, sirva casi únicamente para una evaluación financiera, pues generalmente no se puede realizar una evaluación de los productos finales (servicios u obras); esto es, de las metas alcanzadas.

En suma, la información presupuestaria no se puede usar como una adecuada herramienta de gestión, por las deficiencias mencionadas.

c) En general la información requerida por el MEF, y en particular los números índices definidos por este organismo estatal, hacen más laborioso, menos comprensible y poco útil el trabajo de preparación de información requerida a las municipalidades respecto de las diferentes fases del proceso presupuestario. Esto se puede verificar en la forma incompleta que buena proporción de ellas remiten información exigida por el MEF, especialmente en las que conciernen a la evaluación presupuestaria.

De acuerdo con lo que se ha demostrado en este trabajo, el recurso humano municipal tiene debilidades para cumplir sus funciones. Si a esta deficiencia que es estructural se añade una carga laboral de procesamiento de información con las características anotadas, es muy probable que esta labor se convierta en un mero ritual de registro de cifras, llenado de formatos y desarrollo de textos, sin mayor significado ni interés para las municipalidades por utilizar la información obtenida como herramienta que mejore su gestión .

d) Por la razón expuesta, se sugiere que el MEF, directamente o mediante la contratación de servicios, elabore un software de uso muy sencillo para que las municipalidades registren la información, y las tablas e índices sean calculados automáticamente por el programa computacional. Pero esto requiere, previamente, de un intenso proceso de capacitación en el uso del programa y de la interpretación de los resultados, así como de un adecuado seguimiento de los avances, estableciendo indicaciones claras y sanciones en los casos que sean pertinentes (cuando se presenten negligencias, por ejemplo).


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