2.1 Modalidades de Gerencia Financiera

La necesidad del cambio estuvo presente en las organizaciones privadas y públicas desde que éstas aparecieron, con la diferencia que la percepción de esa necesidad se ha ido acentuando con el transcurrir del tiempo, a tal punto que en la actualidad ella resulta bastante evidente. “Ahora todo el mundo ha aceptado que ‘el cambio es inevitable’” . Drucker sostiene que en un periodo de trastornos como el actual, el cambio es la norma; y, si una organización –sea un negocio, una universidad, una municipalidad, etc.– no ve como su cometido el liderar el cambio, esa organización no va a sobrevivir.

En el campo de la Administración Financiera Pública, José M. Brusa señala que la modalidad gradual de los cambios determinó que los distintos esquemas históricos que se han impulsado, si bien predominantes durante largos períodos, nunca alcanzaron a sustituir completamente a los previos, teniendo como resultado la coexistencia de principios, organizaciones, funciones, procedimientos, tareas y recursos, cuyos rasgos contradictorios podemos percibir aún hoy día.

En consecuencia, para comprender la realidad sobre la que debe operar cualquier estrategia modernizante de la administración financiera pública, es necesario repasar rápidamente las principales modalidades que están detrás de los procesos actuales de la administración financiera en América Latina y evaluarlos a la luz de las tendencias que están aconteciendo.

i) El Esquema Tradicional

En América Latina, la administración financiera pública tradicional se estableció en un contexto de política fiscal ortodoxa –de equilibrio fiscal– y persiguiendo, casi exclusivamente, el control de la legalidad sobre la ejecución del presupuesto y la vigilancia sobre los responsables del manejo de fondos y bienes, en prevención de los delitos contra la administración pública que los mismos pudieran cometer.

Si bien el principal requisito fiscal era el equilibrio presupuestal, los objetivos de la administración financiera de vigilancia sobre contribuyentes y funcionarios, “la sumergió en estructuras, funciones y tareas administrativas precapitalistas y casi coloniales” . Brusa menciona que, entre otras, de esa época son instituciones tales como:

 Las asignaciones presupuestales fijadas a nivel de entidad, repartición, objeto del gasto e ítem por ítem de la planilla de personal.

 El control previo externo de las contralorías, tribunales de cuenta y autoridades presupuestales centrales, sobre los actos administrativos que generaban compromisos y obligaciones de pago.

 Los libros de contabilidad presupuestal llevados centralmente por entidades externas a la administración, donde se autorizaban y asentaban las afectaciones a las partidas presupuestales.

 Las fianzas que debían otorgar los funcionarios de manejo por los valores, fondos y bienes bajo su responsabilidad.

 La rendición individual de cuentas documentadas.

 Los juicios de cuenta o de responsabilidad fiscal que se llevaban a cabo por los organismos estatales de control fiscal, sin intervención del poder judicial.

 Las facultades “investigativas” con las que se dotaba de poder al control fiscal, incluyendo la posibilidad de emitir autos de detención y órdenes de arraigo contra los sindicados por presuntos delitos contra la administración.

 Los sistemas de contabilidad divididos en cuatro: el del presupuesto, el de los fondos y valores, el de bienes y el de la deuda, todos ellos registrados centralmente por entes contables definidos en función de las personas responsables y no por las entidades o centros de costos causantes del gasto.

 La no separación entre las finanzas del tesoro público y las del ente emisor.

 El recaudo de impuestos por medio de las colecturías o ventanillas públicas distribuidas a lo largo y ancho del territorio nacional.

 El pago de emolumentos a los funcionarios en efectivo por medio de funcionarios habilitados o pagadores subalternos.

De la lista de ejemplos, muchos de ellos sobreviven aún.

Con el correr del siglo, el crecimiento y diversificación de las organizaciones públicas, así como la creciente complejidad de la política fiscal, fue complementando el modelo tradicional, sin que el mismo perdiera los rasgos básicos señalados, con estructuras diferenciadas según funciones. Nace así un conjunto de organizaciones administrativas con competencias específicas para intervenir en los procesos de las finanzas públicas.

Direcciones o reparticiones de igual nivel jerárquico empiezan a hacerse cargo de funciones separadas en materia de: Presupuesto, Tributación, Catastro, Aduanas, Tesorería, Crédito Público, Contabilidad, Compras estatales, Administración de Personal, Administración de bienes muebles (Almacén), Administración de Inmuebles públicos, etc., funciones todas ellas que se estructuraron jerárquicamente a partir de autoridades centrales de cuyas políticas, normas y procedimientos dependían las unidades que cumplían funciones similares en los niveles inferiores. “Siguiendo el modelo clásico de la teoría administrativa, las funciones anteriores se subdividieron estructuralmente en su interior aún más, según la especialización de las actividades y tareas donde, a vía de ejemplos, la administración tributaria se dividió en los aspectos de política, recaudación, auditoría y estadística; la función presupuestaria en formulación, ejecución y seguimiento; la tesorería en cobranzas, pagos y portafolio de inversiones; y así sucesivamente”.

Entrada la segunda mitad del siglo, el panorama fragmentado y burocratizado que se viene comentando sólo permitía confiar en un adecuado funcionamiento de las líneas de autoridad y responsabilidad y de los mecanismos de coordinación interinstitucionales. En esas circunstancias las finanzas públicas asisten al advenimiento del llamado modelo planificador.