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CONTRIBUCIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS MUNICIPALIDADES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL CASO PERUANO

Raymundo I. Arnao Rondán



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iv) Leyes presupuestarias anuales y normas conexas

En la segunda mitad de la década de los noventa, en las leyes presupuestarias y sus respectivas directivas se empezaron a introducir modificaciones para mejorar la gestión financiera del sector público, basadas principalmente en el presupuesto por programas. Esta incorporación de nuevas herramientas de gestión ha permitido mejorar progresivamente la gestión presupuestaria en los últimos años; pero a partir de la reciente vigencia de las normas que estipulan el inicio del proceso de descentralización en el país y la implementación del sistema nacional de inversión pública, las leyes mencionadas así como sus directivas, están incorporando al enfoque de presupuesto por programas elementos que se ajustan a las nuevas facultades y funciones determinadas para los distintos niveles de gobierno según sea nacional, regional o local así como a la cultura de proyectos que el Estado propugna constituir en el sector público.

Cada año, según mandato constitucional, se aprueba la Ley Anual de Presupuesto, la Ley de Equilibrio Financiero y la Ley de Endeudamiento . De éstas, por su amplitud e implicancias en la gestión financiera pública del país, la más importante es la primera de las mencionadas.

iv.1) Ley de Presupuesto del Sector Público

La Ley de Presupuesto del Sector Público para un determinado año fiscal comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre aprueba por niveles de gobierno el presupuesto de gastos del gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales; el presupuesto de ingresos por fuentes de financiamiento; el presupuesto de gastos a nivel de gobierno central e instancias descentralizadas, a nivel de fuentes de financiamiento; asimismo, aprueba sus correspondientes estructuras del presupuesto de egresos, al nivel de categoría del gasto, cuyo detalle y el de los ingresos están contenidos en los anexos que forman parte de la ley. Aprueba también para el año fiscal los recursos del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) correspondiente a las municipalidades provinciales y distritales .

La mencionada ley fija disposiciones más específicas referidas a procedimientos, contenidos y plazos para la aprobación del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) de parte de los pliegos presupuestarios. Se exceptúa del alcance de tales disposiciones a los gobiernos locales, sus organismos públicos descentralizados, a las entidades de tratamiento empresarial y a las empresas sujetas al Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) .

La ley de presupuesto además establece normas generales para la ejecución del gasto público, entre los que destaca: la exigencia de que los pliegos sujeten la ejecución de sus gastos a sus respectivos presupuestos aprobados que cuenten con el respectivo financiamiento; las responsabilidades de los funcionarios en materia de dicha ejecución; asimismo se precisa que los montos asignados al gobierno nacional y los gobiernos regionales mediante los Calendarios de Compromisos, con cargo a los recursos públicos, son comprometidos presupuestalmente en el mes correspondiente. Precisa que los proyectos de inversión pública que ejecuten las entidades y empresas bajo el ámbito del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), deben observar obligatoriamente los procedimientos establecidos en la normatividad vigente, para obtener su declaración de viabilidad como requisito previo a su programación y ejecución. Plantea restricciones y condiciones que se deben cumplir en las modificaciones presupuestarias para el Grupo Genérico de Gasto 1. “Personal y Obligaciones Sociales”. Autoriza a los titulares de los pliegos presupuestarios a incorporar en sus respectivos presupuestos, mediante la resolución correspondiente, la mayor disponibilidad financiera de los recursos provenientes de las fuentes de financiamiento distintas a las de “Recursos Ordinarios”, “Recursos por Privatización y Concesiones” y “Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito” que se produzcan durante el año fiscal; la recuperación en dinero, resultado de la venta de alimentos y productos, en el marco de convenios internacionales; y, por otros conceptos de ocasional ejecución.

En cuanto a la evaluación presupuestaria, la ley de presupuesto, según el nivel de gobierno (nacional, regional o local) y los periodos que comprende la evaluación, establece los plazos, a qué nivel –financiero, de metas, etc., qué organismo está a cargo la elaboración del documento y a qué órgano se debe remitir la evaluación.

En la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2003 –de manera similar que en los años anteriores– se aprueban medidas de austeridad y racionalidad en la ejecución del gasto público . Estas normas son de cumplimiento obligatorio para todas las entidades de los niveles de gobierno nacional, gobierno regional y gobierno local. Los consejos regionales y los concejos municipales podrán dictar las normas de austeridad adicionales a las indicadas en el presente capítulo, que sean necesarias para optimizar el uso de los recursos públicos. Las normas son las siguientes:

 En cuanto a la ejecución presupuestaria en materia de personal destaca la prohibición de nombramientos, salvo en los casos de magistrados del poder judicial y Ministerio Público; egresados de las escuelas de las fuerzas armadas, Policía Nacional, y de la Academia Diplomática; los docentes universitarios; trabajadores de salud y del sector educación y otras excepciones de alcance restringido. Resalta también la prohibición de recategorizar o modificar plazas.

 Con relación a la ejecución presupuestaria en materia de planillas, sobresalen entre otros aspectos: la prohibición de realizar pagos de remuneraciones en moneda extranjera o indexados a ésta, salvo para el personal del Ministerio de Relaciones Exteriores y otros que cumplen servicio en el extranjero; la prohibición de efectuar gastos por concepto de horas extras; así como la precisión de que el pago de remuneraciones sólo corresponde como contraprestación por el trabajo efectivamente realizado.

 En la ejecución presupuestaria en materia de servicios se restringe la suscripción de contratos de servicios no personales o contratos de locación de servicios para nuevo personal, única y exclusivamente por un plazo no mayor a seis meses no renovables y para la realización de labores estrictamente ajenas y distintas a las funciones previstas en el Manual de Organización y Funciones (MOF) de la entidad y para labores especializadas no desempeñadas por el personal de la entidad en los cargos establecidos en el Cuadro para Asignación de Personal (CAP). Para estas excepciones se precisa el procedimiento a seguir para la autorización y suscripción de los contratos.

 Con el fin de efectuar un uso eficiente y eficaz de los recursos públicos, racionalizar el gasto público y asegurar el cumplimiento de los objetivos y metas, los titulares de los pliegos, a través de sus directores generales de administración o quienes hagan sus veces, deben establecer, cuando sea necesario, por medio de directivas internas de austeridad y racionalidad del gasto público, disposiciones adicionales a las reguladas en la propia ley, considerando las siguientes directrices: (i) reducir a lo indispensable los gastos de viajes dentro y fuera del país, viáticos, mensajería, soporte técnico, apoyo secretarial, publicidad, organización de eventos, adquisición de útiles de escritorio, servicios de energía, telefonía fija y móvil, publicación de memorias institucionales, anuarios, revistas, calendarios, agendas, bienes y servicios para la adecuación y remodelación de ambientes de sedes administrativas, alquiler de locales, así como la adquisición de mobiliario de oficina, alfombras, tabiquerías y otros de igual naturaleza; (ii) evaluaciones periódicas de las planillas del personal activo y cesante para efecto de depurar y evitar pagos a personal y pensionistas inexistentes, debiendo la oficina de auditoría interna verificar su cumplimiento; (iii) queda suspendido todo tipo de gasto orientado a la celebración de agasajos por fechas festivas que implique la afectación de recursos públicos o de fondos del CAFAE , provenientes de transferencias del sector público.

 Se autoriza a los titulares de sector y de pliegos para que mediante convenios interinstitucionales, aprovechando las economías de escala de una compra conjunta, compren bienes y contraten servicios, en las mejores y más ventajosas condiciones para el Estado, conforme a la normatividad vigente.

 Se prohíbe el otorgamiento de subvenciones o similares por parte de los pliegos presupuestarios, salvo aquellas indicadas expresamente en la ley, que deben contar además con el financiamiento correspondiente.

 Las oficinas de auditoría interna o sus equivalentes en las reparticiones públicas son responsables de vigilar que se cumpla con las disposiciones establecidas sobre medidas de austeridad y racionalidad en el gasto público, remitiendo los informes respectivos a la Contraloría General de la República, para su posterior remisión de manera consolidada a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso de la República.

La ley asimismo aprueba el presupuesto del Fondo de Compensación Regional (FONCOR), hasta por la suma de S/. 3,763,840,000, correspondiente a las fuentes de financiamiento: Recursos Ordinarios por S/. 3,411,400,000; y Recursos por Privatización y Concesiones por S/. 352,440,000. Señala que el Consejo Nacional de Descentralización (CND) tiene a su cargo la transferencia de recursos a los gobiernos locales correspondiente al Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), el Programa del Vaso de Leche y los CANON, los cuales se depositan, conforme a los índices de distribución que aprueba el Ministerio de Economía y Finanzas, en las respectivas cuentas de las municipalidades abiertas en el Banco de la Nación.

Con el propósito de focalizar el gasto público en las regiones, la ley dispone que las unidades ejecutoras con sede en las regiones tienen que ejecutar dentro de la región correspondiente, no menos del 30% de su presupuesto asignado a bienes y servicios.

Se autoriza al Ministerio de Economía y Finanzas para que a través de la Dirección Nacional del Presupuesto Público, progresivamente, formule y suscriba “Convenios de Administración por Resultados” con entidades del gobierno nacional y gobierno regional, previa calificación y selección, a fin de mejorar la cantidad, calidad y cobertura de los bienes que proveen y servicios que prestan. Los citados convenios son complementarios a los “Convenios de Gestión” a los que se refiere la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado y su reglamento .

En la ley analizada se aprueba el presupuesto anual de ingresos y egresos de las Entidades de Tratamiento Empresarial por la suma de S/. 1,263,360,281, así como el respectivo marco normativo. Sobre este tema se autoriza al poder ejecutivo para que mediante decreto supremo refrendado por el ministro de economía y finanzas, y a propuesta de la Dirección Nacional del Presupuesto Público, apruebe lo siguiente:

a) Los presupuestos de las empresas municipales, organismos públicos descentralizados de los gobiernos locales y fondos creados por dispositivo legal expreso que cuentan con personería jurídica, así como las entidades que los administran, siempre que éstas no reciban transferencias de la fuente de financiamiento Recursos Ordinarios.

b) Las normas de las entidades de tratamiento empresarial, relacionadas con el proceso presupuestario, austeridad y racionalidad en el gasto, suscripción de convenios de gestión y/o convenios de administración por resultados, política remunerativa y otras medidas que resulten necesarias para la ejecución presupuestaria del año 2003 o que se deriven de la necesidad de precisar la aplicación de lo establecido en la ley.

c) La mayor captación u obtención de recursos que se perciban durante el año fiscal 2003, así como la incorporación de nuevas entidades o empresas municipales, resultantes de creación, fusión o formalización, en los alcances del presente artículo.

En materia de gestión presupuestaria de las entidades de tratamiento empresarial, se prohíbe cualquier transferencia de partidas o asignaciones presupuestarias con cargo a la fuente de financiamiento Recursos Ordinarios a favor de esas entidades.

Se encarga al FONAFE regular el proceso presupuestario de las empresas bajo su ámbito (se incluye ESSALUD y las empresas en las que éste participa mayoritariamente) y aprobar mediante acuerdo de su directorio el presupuesto consolidado de dichas empresas, dentro de determinados plazos establecidos en la misma ley.

En la ley de presupuesto se determinan los procesos de selección para efectuar las Licitaciones Públicas, Concursos Públicos y Adjudicaciones Directas. Para el año 2003, estos procesos se sujetan a los montos siguientes:

a) La Contratación de Obras, de acuerdo a:

 Licitación Pública, si el valor referencial es igual o superior a S/. 900 000.

 Adjudicación Directa, si el valor referencial es inferior a S/. 900 000.

Cuando el monto del valor referencial de una obra pública sea igual o mayor a S/. 4 050 000, el organismo ejecutor debe contratar obligatoriamente la supervisión y control de obras.

b) La Adquisición de Bienes y de Suministros, de acuerdo a:

 Licitación Pública, si el valor referencial es igual o superior a S/. 350 000.

 Adjudicación Directa, si el valor referencial es inferior a S/. 350 000.

Asimismo, lo dispuesto en el presente inciso se aplica a los contratos de arrendamiento financiero.

c) La Contratación de Servicios y de Consultoría, tales como prestaciones de empresas de servicios, compañías de seguros, contratos de arrendamiento no financieros y del personal contratado directamente por locación de servicios, así como investigaciones, proyectos, estudios, diseños, supervisiones, inspecciones, gerencias, gestiones, auditorías, asesorías y peritajes de acuerdo a:

 Concurso Público, si el valor referencial es igual o superior a S/. 150 000.

 Adjudicación Directa, si el valor referencial es inferior a S/. 150 000.

La contratación de auditorías externas se realiza de conformidad con las normas que rigen el sistema nacional de control. Asimismo, los mencionados procesos de selección se realizan en concordancia con el Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, su Reglamento y, demás normas modificatorias y complementarias.

En la ley de presupuesto para el año 2003, se estipula que las entidades del sector público pueden contratar entre ellas mismas, a través de convenios marco de cooperación institucional u otro tipo de convenios y contratos, la elaboración, supervisión y evaluación de proyectos, así como la prestación de cualquier servicio compatible con su finalidad, sin el requisito de Concurso Público o Adjudicación Directa. En estos casos se realizará mediante proceso de adjudicación de menor cuantía, con sujeción al artículo 105° del Reglamento antes mencionado.

Otros artículos de la ley de presupuesto para el año 2003 norman la restricción de la creación de fondos con recursos públicos; la aprobación de los convenios de administración de recursos, costos compartidos u otras modalidades similares; sobre el pago de cuotas a organismos internacionales; aprobación de los cuadros para asignación de personal (CAP); transferencia al FONDOPES y al IMARPE; evaluación de ingresos y gastos a cargo del Comité de Caja; evaluación de PROINVERSIÓN; el periodo de regularización presupuestaria; evaluación y venta de bienes de las fuerzas armadas y Policía Nacional; y, de las exoneraciones fiscales.

Entre las disposiciones complementarias se aprueban cinco disposiciones transitorias, en las que destacan las normas referidas a: la utilización de los ingresos que se generen como consecuencia de la gestión de los centros de producción y similares de las universidades públicas; para efectos de la aplicación del SNIP, que las universidades públicas se constituyen en un sector a cargo de la Asamblea Nacional de Rectores; Las transferencias de los proyectos de inversión social e infraestructura productiva del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales; y, excepcionalmente, autorizar a las universidades públicas a nombrar a los servidores contratados para labores administrativas que tengan contrato laboral vigente, bajo ciertas condiciones de antigüedad.

Por último, entre las 22 disposiciones finales de la ley sobresalen las normas referidas a: las transferencias a los CAFAE y su aplicación; la adscripción del Fondo Especial de Administración de Dinero Obtenido Ilícitamente (FEDADOI) al Pliego Presidencia del Consejo de Ministros; restricciones en el otorgamiento de subvenciones a personas naturales, incentivos y estímulos económicos, bajo cualquier denominación, al personal del sector público; fuentes de ingresos de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT); autorización a los gobiernos regionales a efectuar la reestructuración organizativa y racionalización del personal; ejecución de obras adicionales, que no deben superar el 5% del monto total del contrato original; realización del censo de las personas naturales que prestan servicios al Estado bajo cualquier modalidad de pago o jornada laboral, así como su plazo de entrega; autorización a las universidades públicas a llevar a cabo, en un plazo determinado, un proceso de racionalización con el objeto de mejorar su eficiencia y generar economías; así como habilitación de fondos del FEDADOI a las universidades públicas.


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