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CONTRIBUCIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS MUNICIPALIDADES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL CASO PERUANO

Raymundo I. Arnao Rondán



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iv.4) Directivas

Anualmente, el MEF a través de la Dirección Nacional del Presupuesto Público, la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público y la Dirección General del Tesoro Público, aprueba un conjunto de directivas para las entidades del sector público. Las directivas correspondientes al año 2003 han tenido algunas modificaciones respecto a los periodos precedentes, determinadas principalmente por mandato de las normas que han dado inicio al proceso de descentralización en la gestión de las finanzas públicas. Las modificaciones posiblemente sigan un proceso progresivo de ajuste hasta que se consoliden los cambios en la gestión de los tres niveles de gobierno establecidos.

En materia presupuestaria, el artículo 4º de la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado (Ley Nº 27209), dispone que la Dirección Nacional del Presupuesto Público es la más alta autoridad técnico normativa del sistema de gestión presupuestaria; asimismo, los incisos a) y b) del artículo 5º de dicha ley establecen como funciones y responsabilidades de la mencionada dirección, programar, dirigir, coordinar, controlar y evaluar la gestión del proceso presupuestario en todas sus fases, así como emitir las normas complementarias pertinentes. Tales funciones, las desarrolla el MEF mediante directivas, las cuales establecen normas de carácter técnico-operativo en el marco del presupuesto funcional programático que viene implementando la Dirección Nacional del Presupuesto Público.

Él artículo 3° de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública (Ley N° 27293) establece que la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público (DGPMSP) es la más alta autoridad técnico normativa del sistema nacional de inversión pública, dicta las normas técnicas, métodos y procedimientos que rigen los proyectos de inversión pública. Con la finalidad de optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión, la DGPMSP evalúa los proyectos de inversión pública para corroborar su viabilidad, apoya técnicamente a los responsables de la formulación y evaluación de los proyectos y declara la viabilidad de los mismos en casos en que dicha facultad no esté delegada, a través de los instrumentos técnico normativos correspondientes.

Por su parte, la Dirección General del Tesoro Público se propone asegurar un adecuado y oportuno cierre de las operaciones de tesorería, que el inicio de las operaciones de tesorería y las demás acciones relacionadas con la ejecución financiera del año fiscal, se realicen adecuadamente en el marco de lo dispuesto por la ley de gestión presupuestaria del Estado. Para ello establece condiciones, procedimientos y fija plazos a ser aplicados por las unidades ejecutoras, mediante normas contenidas en sus directivas.

Para el ejercicio fiscal 2003, el MEF a través de sus direcciones mencionadas líneas arriba, ha aprobado las siguientes directivas:

 Directiva N° 004-2002-EF/76.01, para la Determinación de la Asignación Presupuestaria Referencial de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales para el Año Fiscal 2003, aprobada por Resolución Directoral Nº 027-2002-EF/76.01;

 Directiva N° 005-2002-EF/76.01, para la Programación de los Presupuestos de las Entidades Reguladoras, Supervisoras, Administradoras de Recursos, Fondos, Empresas Municipales y otras Entidades de servicios para el Año Fiscal 2003, aprobada mediante Resolución Directoral Nº 028-2002-EF/76.01;

 Directiva N° 006-2002-EF/76.01, Directiva para la Programación y Formulación de los Presupuestos Institucionales del Sector Público para el Año Fiscal 2003, aprobada con Resolución Directoral N° 029-2002-EF/76.01;

 Directiva Nº 008-2002-EF/76.01, Directiva para la Programación, Formulación y Aprobación de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales para el Año Fiscal 2003, aprobada por Resolución Directoral N° 042 –2002-EF/76.01;

 Directiva N° 009-2002-EF/76.01, para la Aprobación del Presupuesto de Apertura de las Entidades de tratamiento Empresarial, Empresas Municipales y Organismos Públicos Descentralizados de los Gobiernos Locales para el Año Fiscal 2003, aprobada por Resolución Directoral Nº 045-2002-EF/76.01;

 Directiva Nº 001-2003-EF/76.01, Directiva para la Aprobación, Ejecución y Control del Proceso Presupuestario del Sector Público para el Año Fiscal 2003, aprobada por Resolución Directoral N° 050 –2002-EF/76.01;

 Directiva Nº 002-2003-EF/76.01, Directiva para la Ejecución y Control de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales para el Año Fiscal 2003, aprobada mediante Resolución Directoral N° 053 –2002-EF/76.01;

 Directiva de Tesorería para el Año Fiscal 2003, aprobada por Resolución Directoral N° 103-2002-EF/77.15;

 Directiva de Gestión y Proceso Presupuestario de las Entidades bajo el ámbito del FONAFE para el Año 2003, aprobada por medio de Acuerdo de Directorio Nº 001-2002/019-FONAFE;

 Directiva N° 012-2003-EF/76.01, Directiva para la Evaluación de los Presupuestos Institucionales del Sector Público para el Primer Semestre del Año Fiscal 2003, aprobada por medio de la Resolución Directoral Nº 027-2003-EF/76.01; y

 Directiva N° 013-2003-EF/76.01, Directiva para la Evaluación Presupuestaria del Presupuesto Institucional de los Gobiernos Locales para el Año Fiscal 2003, aprobada con Resolución Directoral N° 029-2003-EF/76.01.

Existe un conjunto de directivas y otras normas reglamentarias que, aunque no son de periodicidad anual como las anteriores, pues son de vigencia indefinida hasta que se apruebe su modificación o derogación, sí tienen incidencia en la gestión financiera de las instituciones del sector público. Las siguientes son las más importantes:

 Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo N° 013-2001-PCM, y sus modificatorias;

 Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública, aprobado mediante Decreto Supremo N° 157-2002-EF;

 Directiva Nº 004-2002-EF/68.01, Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública, aprobada por Resolución Directoral Nº 012-2002-EF/68.01;

 Directiva para la Reformulación de los Planes Estratégicos Institucionales para el período 2004-2006, aprobada con Resolución Directoral Nº 004-2003-EF/68.01; y

 Directiva del Sistema Nacional de Inversión Pública para los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, aprobada mediante Resolución Directoral Nº 007-2003-EF/68.01.

Además de las presentadas, existen otras directivas y normas similares vinculadas con la gestión pública, tales como las emitidas por el CND y las provenientes del sistema nacional de control, entre otros.

En el caso específico de las municipalidades, es oportuno destacar que la Directiva para la Programación, Formulación y Aprobación de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales –de los últimos años–, ha desarrollado pautas, lineamientos y criterios metodológicos de los procesos técnicos comprendidos dentro de las fases de programación y formulación presupuestal, con el objeto de garantizar, desde el punto de vista técnico, que el presupuesto refuerce su condición de herramienta principal de la gestión de la municipalidad, conciliando las dimensiones distrital y provincial con la dimensión funcional programática (que refleja el conjunto de acciones ordenadas en funciones, programas, sub-programas, actividades y proyectos) y la dimensión operativa institucional (que refleja la estructura organizativa institucional que lleva a cabo los procesos y procedimientos técnicos).

En el Gráfico 3.1 se puede apreciar el esquema de articulación de los objetivos estratégicos provinciales y los objetivos estratégicos distritales con los objetivos institucionales vinculados al presupuesto.

La mencionada directiva suele fijar las siguientes pautas que se deben seguir en los procesos de determinación de los objetivos institucionales (generales, parciales o específicos):

 No deben ser numerosos. Deben ser concretos y reflejar claramente los propósitos que en materia de servicios institucionales, administración, recursos humanos, infraestructura y equipamiento, desarrollará la municipalidad durante el año.

 Los objetivos parciales deben obedecer al criterio de división del trabajo. Es recomendable que cuando un objetivo general se revele muy complejo para su desarrollo, se considere más de un objetivo parcial vinculado al mismo.

 Los objetivos específicos deben servir de base conceptual y permitir una clara y fácil determinación de las actividades y proyectos a seleccionar durante la fase de formulación presupuestaria. Deben reflejar propósitos claramente definidos, diferenciándose de otros objetivos específicos que se identifiquen.

 Los objetivos institucionales de corto plazo determinados de acuerdo con las orientaciones precedentes, deben permitir vincularlos fácilmente con las categorías presupuestarias que se seleccionaron para el diseño de la estructura funcional programática del pliego para el año, debiendo tenerse en cuenta el siguiente esquema:

Gráfico 3.2: Relación entre niveles de objetivos y niveles de la estructura

funcional programática

Cada programa seleccionado por el pliego debe estar asociado al menos a un objetivo general, pudiendo darse el caso que un determinado objetivo general incida en varios programas.

Para tener una idea global del proceso –la “Directiva para la Programación...” desarrolla con suficiente detalle los aspectos de gestión presupuestaria previos a su ejecución– en el Gráfico 3.3 se presenta un esquema resumido de las fases de programación, formulación y aprobación de los presupuestos institucionales correspondientes a los gobiernos locales.


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