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CONTRIBUCIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS MUNICIPALIDADES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL CASO PERUANO

Raymundo I. Arnao Rondán



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ii) Ley de Gestión Presupuestaria del Estado

La Ley de Gestión Presupuestaria del Estado, en sus 55 artículos y cuatro disposiciones entre complementarias, transitorias y finales, establece las normas fundamentales que rigen las distintas fases del proceso presupuestario, los criterios técnicos y los mecanismos operativos que deben permitir optimizar la gestión administrativa y financiera del Estado. Se encuentran sujetas a la presente norma, todas las entidades del sector público, con personería jurídica de derecho público; asimismo, se encuentran comprendidas las empresas que conforman la actividad empresarial del Estado en determinados casos señalados expresamente por la presente ley y las leyes anuales de presupuesto.

En el Título Preliminar de la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado, se exponen 10 principios a manera de normas fundamentales, que circunscriben el posterior desarrollo de esta ley:

 Norma I: Referido al principio de Equilibrio . El presupuesto del sector público debe estar equilibrado entre sus ingresos y egresos, estando prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento correspondiente.

 Norma II: Referido al principio de Unidad. El presupuesto del sector público debe contener el total de los ingresos y gastos contemplados para el año fiscal.

 Norma III: Referido al principio de Universalidad. El presupuesto del sector público debe comprender, en su cuerpo normativo, todos los presupuestos de las entidades del Estado.

 Norma IV: Referido al principio de Especificidad. El presupuesto del sector público debe mostrar en el detalle de los ingresos y las fuentes de financiamiento; con relación a los egresos, el objeto del gasto a realizarse durante el año fiscal.

 Norma V: Referido al principio de Unidad. Los recursos públicos, se administran en forma común y financian todos los gastos contemplados por la ley anual de presupuesto.

 Norma VI: Referido al principio de Exclusividad. La ley anual de presupuesto contiene, exclusivamente, disposiciones de orden presupuestal.

 Norma VII: Referido al principio de Periodicidad. La ley de presupuesto tiene vigencia anual y coincide con el año calendario. Dicha norma contempla un período de regularización presupuestaria a efectos de completar el registro de la información de ingresos y liquidar los compromisos de gastos no pagados durante el año fiscal.

 Norma VIII: Referido al principio de Centralización Normativa. El poder ejecutivo al proponer o reglamentar leyes que de manera general o particular se relacionen a la materia presupuestal, debe gestionarlas a través del Ministerio de Economía y Finanzas.

 Norma IX: Referido al principio de Programación. El proceso presupuestario, debe apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta las perspectivas de los ejercicios futuros.

 Norma X: Referido al principio de Integración Normativa. En lo no previsto por la ley de gestión presupuestaria y las leyes relativas a la materia presupuestal, se aplicarán supletoriamente los principios del derecho administrativo y las disposiciones reguladas por otras leyes que incidan en la materia, siempre que no sean incompatibles con su naturaleza.

El artículo 3° de la ley establece un Sistema de Gestión Presupuestaria, el cual comprende los principios, normas, técnicas, métodos y procedimientos que regulan el proceso presupuestario y sus relaciones con las entidades del sector público, en el marco de la administración financiera del Estado. Esos componentes del sistema se desarrollan en las leyes anuales de presupuesto, así como en los reglamentos y directivas que emite la Dirección Nacional del Presupuesto Público.

El mencionado sistema se encuentra integrado por la Dirección Nacional de Presupuesto Público, que es la más alta autoridad técnico normativa, y la oficina de presupuesto o la que haga sus veces, correspondiente a cada entidad del sector público. A su vez, la oficina de presupuesto, o su equivalente, mantiene relación técnico funcional con la Dirección Nacional del Presupuesto Público.

La ley le asigna a la Dirección Nacional del Presupuesto Público, las siguientes funciones y responsabilidades:

 Programar, dirigir, coordinar, controlar y evaluar la gestión del proceso presupuestario en todas sus fases.

 Elaborar el Anteproyecto de la Ley Anual de Presupuesto y emitir las normas complementarias pertinentes.

 Efectuar la programación global de ingresos y gastos, teniendo en cuenta el programa económico del gobierno y las magnitudes e indicadores económico financieros proporcionados por las autoridades competentes del sector público.

 Promover el perfeccionamiento permanente de los procesos técnicos de presupuesto, a través de la aplicación de modernos procedimientos de análisis.

 Emitir opinión autorizada en materia presupuestal y absolver consultas que incidan en el presupuesto del sector público.

Los artículos 6° y 7° de la ley de gestión presupuestaria definen dos categorías importantes para el proceso presupuestario: Titular y Pliego Presupuestario. Es Titular de una entidad del sector público, la más alta autoridad ejecutiva, designado de acuerdo con su respectiva ley orgánica o ley de creación; en materia presupuestal es responsable, de manera solidaria, con el consejo, el directorio u organismo colegiado con que cuente la entidad del sector público, según sea el caso. Por otra parte, el Pliego Presupuestario es la categoría que identifica a los organismos del sector público, agrupados de acuerdo con lo establecido por la Constitución , en Gobierno Central e Instancias Públicas Descentralizadas. A estas entidades se les aprueba una asignación en el presupuesto anual, para el cumplimiento de las actividades y proyectos a su cargo, de acuerdo con los objetivos institucionales determinados para un año fiscal.

Igualmente constituyen pliegos presupuestarios las municipalidades provinciales y distritales. Y sólo por ley se autoriza la creación o supresión de los pliegos presupuestarios.

Según la ley de gestión presupuestaria , la dinámica operativa del presupuesto contempla los siguientes niveles:

a) Un nivel Institucional, que comprende los diversos pliegos presupuestarios que conforman el sector público.

b) Un nivel Funcional Programático, que consta de las siguientes categorías presupuestarias:

 Función, corresponde al nivel máximo de agregación de las acciones del Estado, para el cumplimiento de los deberes primordiales constitucionalmente establecidos. La selección de las funciones a las que sirve el accionar de un Pliego se fundamenta en su misión y propósitos institucionales. Las funciones son:

- Legislativa - Energía y Recursos Minerales

- Justicia - Industria, Comercio y Servicios

- Administración y Planeamiento - Pesca

- Agraria - Relaciones Exteriores

- Asistencia y Previsión Social - Salud y Saneamiento

- Comunicaciones - Trabajo

- Defensa y Seguridad Nacional - Transporte

- Educación y Cultura - Vivienda y Desarrollo Urbano

 Programa, es la categoría presupuestaria que sistematiza la actuación estatal. Es el desagregado de la Función.

A través del Programa se expresan las políticas institucionales sobre las que se determinan las líneas de acción que un Pliego desarrolla durante el año fiscal. Comprende acciones interdependientes con la finalidad de alcanzar objetivos generales de acuerdo a los propósitos de los pliegos. Los programas recogen los lineamientos de carácter sectorial e institucional de los pliegos, los que se establecen en función a los objetivos de política general del gobierno.

Los programas puntualiza la ley deben servir de enlace entre el planeamiento estratégico y los presupuestos anuales, debiendo mostrar la dimensión presupuestaria de los objetivos generales a alcanzar por el Pliego para el año fiscal.

 Subprograma, es la categoría presupuestaria que refleja acciones orientadas a alcanzar objetivos parciales. Es el desagregado del Programa y muestra la gestión presupuestaria del Pliego a nivel de tales objetivos.

Su selección obedece a la especialización que requiera la consecución de los objetivos generales a que responde cada Programa determinado por el Pliego.

 Actividades y Proyectos, son las categorías presupuestarias básicas del Presupuesto Institucional sobre las que se centra la gestión presupuestaria, constituyendo las unidades fundamentales de asignación de recursos, a fin de lograr objetivos específicos.

Contienen los Componentes y las Metas Presupuestarias necesarias para el logro de los objetivos específicos.

Las actividades y proyectos se distinguen de la siguiente manera:

 Actividad, reúne acciones que concurren en la operatividad y mantenimiento de los servicios públicos o administrativos existentes. Representa la producción de los bienes y servicios que la entidad lleva a cabo de acuerdo con sus funciones y atribuciones, dentro de los procesos y tecnologías vigentes. Es permanente y continua en el tiempo; responde a objetivos que pueden ser medidos cualitativa o cuantitativamente, a través de sus componentes y metas.

 Proyecto, reúne acciones que concurren en la expansión o perfeccionamiento de los servicios públicos o administrativos existentes. Representa la creación, ampliación o modernización de la producción de los bienes y servicios; implicando la variación sustancial o el cambio de procesos o tecnología utilizada por la entidad. Responde a objetivos que pueden ser medidos física y financieramente, a través de sus componentes y metas. Es limitado en el tiempo; luego de su culminación, se integra o da origen a una actividad.

Las funciones, programas y subprogramas se orientan al cumplimiento de los objetivos institucionales y no responden a la estructura orgánica de los pliegos presupuestarios.

Los artículos del 10° al 13° de la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado, tratan acerca de los ingresos del Estado, denominados por dicha ley como Recursos Públicos . Éstos están constituidos por los ingresos inherentes a la acción y atributos del Estado, y sirven para financiar los gastos de los presu¬puestos anuales.

Los Recursos Públicos son ordenados de acuerdo con una clasificación económica o según su origen. Atendiendo al primer criterio, los mencionados recursos se organizan del siguiente modo:

 Ingresos Corrientes, son los provenientes de Im¬puestos, Tasas, Contribuciones. Venta de Bienes, Presta¬ción de Servicios, Rentas de la Propiedad, Multas, Sancio¬nes y Otros, y, Otros Ingresos Corrientes.

 Ingresos de Capital, son los provenientes de la venta de activos (inmuebles, terrenos, maquinarias, etc.), las amortizaciones por los préstamos concedidos (reembolsos), la venta de acciones del Estado en empresas, y otros ingresos de capital.

 Transferencias, son los ingresos sin contrapresta¬ción y no reembolsables provenientes de entidades del sector público, de personas naturales o jurídicas domici¬liadas o no domiciliadas en el país, así como de otros gobiernos. Los recursos provenientes de intereses correspondientes a donaciones y transferencias se utilizan de acuerdo a los términos establecidos en los respectivos convenios y contratos que hubieren dado lugar a dichas operaciones.

 Financiamiento con Operaciones Oficiales de Cré¬dito Interno y Externo. Sólo se presupuestan cuando son mayores a un año.

 Financiamiento con Saldos de Balance de ejercicios anteriores. Saldos de la ejecución presupuestaria de ejercicios anteriores.

Los Recursos Públicos se clasifican, según su origen, conforme al Clasificador de Fuentes de Financia¬miento, que es aprobado mediante Resolución Directoral de la Dirección Nacional del Presupuesto Público .

El Subcapítulo denominado Egresos de la ley analizada, establece que los Gastos Públicos se organizan con arreglo a los niveles que se señalan a continuación y en forma específica, de conformidad con el Clasificador de los Gastos Públicos que emite la Dirección Nacional del Presupuesto Público :

a) Categoría del Gasto: Comprende los Gastos Corrientes, Gastos de Capital y el Servicio de la Deuda.

 Son Gastos Corrientes, los destinados al mantenimiento u operación de los servicios que presta el Estado.

 Son Gastos de Capital, los destinados al aumento de la producción o al incremento inmediato o futuro del patrimonio del Estado.

 Son Gastos del Servicio de la Deuda, los destinados al cumplimiento de las obligaciones originadas por la deuda pública, sea interna o externa.

b) Grupo Genérico de Gastos: Agrupa los gastos según su objeto, de acuerdo a determinadas características comunes.

c) Modalidad de Aplicación: Determina si la operación de gastos implica o no una contraprestación para el Pliego. Pueden presentarse los siguientes casos:

 Son Aplicaciones Directas aquellas que representen la contraprestación de bienes y servicios.

 Son Transferencias Financieras, los recursos que otorgan los pliegos presupuestarios a otras entidades u organismos sin contraprestación alguna, para el cumplimiento de las actividades y proyectos aprobados en los presupuestos institucionales de los organismos de destino.

d) Específica del Gasto: Responde al desagregado del objeto del gasto y se determina según el Clasificador de los Gastos Públicos.

En la mencionada clasificación debe tenerse presente que las categorías de gasto comprenden grupos genéricos de gastos, los que a su vez incluyen específicas de gastos; siendo todos ellos comunes a las entidades del sector público.

La definición y las características de las diferentes fases que conforman el proceso presupuestario son descritas desde el artículo 16° hasta el artículo 42° de la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado. Según José Alvarado, el proceso presupuestario denominado también ciclo presupuestarioen esta ley es concebido como un proceso continuo, dinámico y flexible, a través del cual se programa, formula, aprueba, ejecuta, controla y evalúa las actividades inherentes al sector público de un periodo, en sus dimensiones físicas, financieras y administrativas .

El proceso presupuestario comprende las fases de Programación, Formulación, Aprobación, Ejecución, Control y Evaluación del Presupuesto. Dichas fases se encuentran reguladas genéricamente por la mencionada ley de gestión presupuestaria y de manera específica en las leyes anuales de presupuesto y las directivas que emite la Dirección Nacional del Presupuesto Público:

a) La Fase de Programación Presupuestaria, en el marco de los objetivos nacionales, tiene por objeto lo siguiente:

 Establecer los objetivos institucionales a lograr durante el año fiscal, dentro del marco de los lineamientos sectoriales de naturaleza económica y social y en función del planeamiento estratégico institucional.

 Proponer las metas presupuestarias a ser consideradas durante la fase de formulación presupuestaria.

 Determinar la demanda global de los gastos que implicará la prestación de los servicios y funciones que desarrollarán los pliegos, de acuerdo a su misión, para el año fiscal; teniendo en cuenta las propuestas de metas presupuestarias de cada período.

Para tal efecto, las tareas de previsión de gastos, que comprende la determinación de la demanda global de gastos, debe permitir asegurar, en principio, la atención de los servicios de carácter permanente que usualmente prestan los pliegos de acuerdo a su misión.

Las tareas de previsión de gastos se sujetan a los objetivos institucionales trazados por el Pliego para el año fiscal, a la escala de prioridades que establezca el Titular del Pliego y al monto de la asignación presupuestaria total que se determine durante la fase de formulación presupuestaria.

La Escala de Prioridades es la prelación de los objetivos institucionales que establece el Titular del Pliego, en función a la misión, propósitos y funciones que persigue la entidad.

 Desarrollar los procesos para la estimación de ingresos correspondientes a las fuentes de financiamiento distintas a los Recursos Ordinarios, de acuerdo con los lineamientos que establece la Directiva que para el efecto aprueba la Dirección Nacional del Presupuesto Público.

La fase de programación presupuestal involucra, en cuanto a su realización, a todas las dependencias que conforman un Pliego.

b) En la Fase de Formulación Presupuestaria se define la Estructura Funcional Programática del Pliego, la cual se diseña en función a los objetivos institucionales que se establezcan para cada año fiscal.

Asimismo, se definen las metas presupuestarias a cumplir durante el indicado período, en función a los objetivos institucionales establecidos en la fase de programación y de la armonización de la demanda global de gastos con la asignación presupuestaria total.

La Asignación Presupuestaria Total comprende los recursos provenientes de otras fuentes de financiamien¬to distinta a la de Recursos Ordinarios, así como esta misma fuente. Los montos por Recursos Ordinarios, lo determina y comunica el Ministerio de Economía y Finanzas al Pliego respectivo.

Las tareas que implica el desarrollo de la fase de formulación presupuestal es responsabilidad de la Oficina de Presupuesto o la que haga sus veces en el Pliego y se fundamenta en la información que se obtiene durante la fase de programación presupuestal.

c) En la Fase de Aprobación el Ejecutivo aprueba el Anteproyecto de la Ley, luego éste es remitido al poder legislativo para su aprobación (a más tardar el 30 de noviembre). Para los efectos de la aprobación de los ingresos y gastos del presupuesto anual del sector público, de acuerdo con lo establecido por el artículo 77° de la Constitución Política del Perú, se considera:

 Gobierno Central a los pliegos presupuestarios representativos de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, así como al Ministerio Público, Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales, Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, Consejo Nacional de la Magistratura, Defensoría del Pueblo, Contraloría General de la República y Tribunal Constitucional.

 Instancias Descentralizadas a los pliegos presupuestarios correspondientes a los niveles de gobierno regional y local, las instituciones públicas descentralizadas, los organismos descentralizados autónomos y demás entidades del sector público que cuenten con una asignación presupuestaria en la ley anual de presupuesto.

En el nivel de gobierno local, cada municipalidad provincial y distrital aprueba su respectivo presupuesto institucional, en concordancia con lo prescrito en el artículo 191° de la Constitución Política del Perú.

El proyecto de ley anual del presupuesto que el poder ejecutivo remite al Congreso de la República para su discusión y aprobación, consta de lo siguiente:

 Exposición de Motivos, que señala los objetivos de política general establecidos por el gobierno, los supuestos macroeconómicos en que se sustenta el proyecto de ley anual del presupuesto, los cuadros resúmenes explicativos de los ingresos y gastos, la distribución institucional del egreso por departamentos así como los cuadros que muestren la clasificación funcional programática correspondiente a la propuesta de la mencionada ley.

 Parte Normativa, que contiene las normas específicas que regulan el proceso presupuestario anual del sector público; y

 Anexo de los Detalles Cuantitativos, que muestra los gastos a nivel de pliego presupuestario, función, programa, actividad, proyecto, grupo genérico de gasto y fuentes de financiamiento.

d) La Ejecución Presupuestaria, es la fase durante la cual se concreta el flujo de los ingresos y egresos previstos en el presupuesto anual, tomando como referencia la programación mensual de ingresos y gastos y dentro del marco de las asignaciones trimestrales de gastos, las programaciones trimestrales del gasto, los calendarios de compromisos y las modificaciones presupuestarias efectuadas. Dicha fase se regula conforme a las directivas y demás disposiciones que emite la Dirección Nacional del Presupuesto Público. La ejecución presupuestaria de los ingresos registra los recursos recaudados, captados u obtenidos en el año fiscal; y la de egresos, los comprometidos en el mismo periodo.

La Programación Mensual es un proceso técnico que abarca todo el año fiscal y se efectúa sobre la base del Presupuesto Institucional de Apertura, y se elabora antes del inicio del respectivo año fiscal. Persigue determinar el probable comportamiento del flujo de los ingresos y de gastos.

La programación y la ejecución del ingreso comprenden las siguientes etapas:

 Estimación: Constituye el cálculo o proyección de los ingresos que por todo concepto se espera alcanzar durante cada trimestre del año fiscal, a través de las acciones y operaciones de la administración tributaria y demás entes autorizados a recaudar, captar y obtener recursos públicos, teniendo en cuenta los factores estacionales y las metas macroeconómicas.

 Determinación: Es el acto en virtud del cual se establece o identifica con precisión el concepto, el monto, la oportunidad y la persona natural o jurídica, que deberá efectuar un pago o desembolso de recursos públicos a favor de una dependencia o entidad del sector público.

 Recaudación, Captación y Obtención: Es el proceso a través del cual se hace efectiva la percepción de los recursos públicos.

La Asignación Trimestral de Gastos constituye el marco financiero a considerar durante cada trimestre, correspondiente a la fuente de financiamiento Recursos Ordinarios, expresada a nivel de Categoría del Gasto (Gasto Corriente y Gasto de Capital). Su determinación responde a la proyección de ingresos que contempla el programa económico y al comportamiento de los niveles de recaudación fiscal. Basándose en las asignaciones trimestrales de gastos, los pliegos elaboran las programaciones trimestrales del gasto, asimismo autorizan los respectivos calendarios de compromisos.

El Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección Nacional del Presupuesto Público, comunica a los pliegos presupuestarios el monto de la Asignación Trimestral de Gastos, a fin que efectúen la correspondiente programación mensual de los gastos a realizar durante el trimestre respectivo teniendo en cuenta la escala de prioridades establecida por el titular del pliego.

La Programación Trimestral del Gasto se realiza en función al monto contemplado en la Asignación Trimestral de Gastos y a la estimación de los ingresos que por fuentes de financiamiento distintas a la de Recursos Ordinarios determine el pliego para cada trimestre, dentro del marco del presupuesto institucional.

El Calendario de Compromisos se sujeta a la disponibilidad de los recursos públicos y constituye la autorización máxima para la ejecución de egresos. Su ejecución responde a la escala de prioridades del pliego y a los ajustes que respecto de la misma establezca el titular del pliego. Publicada la ley anual de presupuesto, la Dirección Nacional del Presupuesto Público aprueba los calendarios de compromisos, conforme a la directiva correspondiente, teniendo en cuenta la Asignación Trimestral de Gastos y la Programación Trimestral del Gasto informada por los pliegos presupuestarios.

Las fases sucesivas en la ejecución del gasto son:

 El Compromiso es un acto emanado de autoridad competente, que afecta total o parcialmente las asignaciones presupuestarias, previo al pago de obligaciones contraídas de acuerdo a ley, contrato o convenio, dentro del marco establecido por las leyes presupuestarias y las directivas del proceso presupuestario. El compromiso no debe exceder los niveles aprobados en la asignación trimestral de gastos ni de los calendarios de compromisos aprobados al pliego presupuestario. Se prohíbe la realización de compromisos si no se cuenta con la respectiva asignación presupuestaria aprobada.

 El Devengado es la obligación de pago que asume un pliego presupuestario como consecuencia del respectivo Compromiso contraído. Comprende la liquidación, la identificación del acreedor y la determinación del monto, a través del respectivo documento oficial. En el caso de bienes y servicios, se configura, a partir de la verificación de conformidad del bien recibido, del servicio prestado o por haberse cumplido con los requisitos administrativos y legales para los casos de gastos sin contraprestación inmediata o directa.

 El Pago constituye la etapa final de la ejecución del gasto, en el cual el monto devengado se cancela total o parcialmente, debiendo formalizarse a través del documento oficial correspondiente. Se prohíbe efectuar pago de obligaciones no de¬vengadas.

Constituyen modificaciones presupuestarias: los Créditos Suplementarios, las Habilitaciones y Transferen¬cias de Partidas, así como los Créditos y Anulaciones Presupuestarias. Los dos primeros deben ser aprobados por ley; los dos últimos, por el titular del pliego.

e) El Control Presupuestario que ejerce la Dirección Nacional del Presupuesto Público, consiste en el seguimiento de los niveles de ejecución de los ingresos y de los gastos respecto al presupuesto autorizado y sus modificaciones. La Contraloría General de la República y los órganos de control interno de las entidades del sector público ejercen el control del presupuesto en cuanto a la legalidad y la gestión, según lo estipulado en las leyes del sistema nacional de control; alcanzando también a las empresas que conforman la actividad empresarial del Estado. El Congreso de la República fiscaliza la ejecución presupuestaria y revisa y aprueba la Cuenta General de la República.

f) En la etapa de Evaluación Presupuestaria, las entidades del sector público deben determinar los resultados de la gestión presupuestaria del pliego, sobre la base del análisis y medición de la ejecución presupuestaria de ingresos, gastos y metas presupuestarias así como de las variaciones observadas, señalando sus causas, en relación con los programas, proyectos y actividades aprobados en el presupuesto.

La evaluación presupuestaria se realiza sobre los siguientes aspectos:

 El logro de los objetivos institucionales a través del cumplimiento de las metas presupuestarias previstas; y

 La ejecución presupuestaria de los ingresos, gastos y metas presupuestarias.

La directiva que norma el proceso presupuestario contempla el procedimiento para la elaboración de las evaluaciones del presupuesto del sector público. Dichas evaluaciones se remiten a la Comisión de Presupuesto y a la Comisión Revisora de la Cuenta General de la República del Congreso de la República, a la Contraloría General de la República y a la Dirección Nacional del Presupuesto Público.

El Cuadro 3.1 presenta un esquema sinóptico acerca de las diferentes fases del proceso presupuestario establecidas por la ley analizada.

El artículo 43° de la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado define a la Unidad Ejecutora como aquella dependencia orgánica que cuenta con un nivel significativo de desconcentración administrativa, para contraer compromisos, devengar gastos y ordenar pagos e informar sobre el avance y cumplimiento de metas. La identificación de la mencionada unidad requiere la autorización por parte de la Dirección Nacional del Presupuesto Público. Los titulares de pliego, antes del inicio y durante año fiscal, proponen a la indicada dirección, para su autorización, las unidades ejecutoras que consideran necesarias para el logro de sus objetivos institucionales.

En el artículo 45° de la ley se establece que los presupuestos del Ministerio de Defensa y del Ministerio del Interior, tienen carácter de reservado. No obstante, se precisa que la información correspondiente a cada una de las fases presupuestarias estará a disposición de la Comisión de Presupuesto y Cuenta General del Congreso de la República, del Ministerio de Economía y Finanzas y de la Contraloría General de la República.

El Congreso de la República se constituye en un pliego presupuestario y asigna los recursos públicos correspondientes al gasto de sus actividades y proyectos de cada año. Su administración presupuestaria se rige dentro del marco de las leyes y directivas que regulan el proceso presupuestario. Las normas o resoluciones que dicte el Congreso de la República con relación a su presupuesto, no deben afectar el presupuesto de gastos referido a remuneraciones o escalas diferenciales u otros conceptos de gasto en los demás pliegos presupuestarios.

En la ley de gestión presupuestaria se establece un trato normativo diferenciado para algunas instituciones del sector público. Así, los gobiernos locales y sus empresas, programan y formulan sus respectivos presupuestos de acuerdo con las orientaciones y directivas que emite la Dirección Nacional del Presupuesto Público ; las empresas que conforman la actividad empresarial del Estado también programan, formulan y aprueban sus respectivos presupuestos en base a las Directivas que emite el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la dependencia correspondiente. En ambos casos,

la aprobación de los presupuestos institucionales se efectúa dentro de un plazo que vence el 31 de diciembre de cada año fiscal anterior a su vigencia.

Con relación al tratamiento de las remuneraciones y bonificaciones del sector público, la ley analizada dispone lo siguiente:

 La derogación de disposiciones legales o administrativas que establezcan sistemas de remuneraciones vinculadas entre entidades del sector público. Considera nulo todo acto o disposición contraria a lo establecido por la ley de gestión presupuestaria.

 Las escalas remunerativas y beneficios de toda índole, así como los reajustes de las remuneraciones y bonificaciones que fueran necesarios durante el año fiscal para los pliegos presupuestarios comprendidos dentro de los alcances de la presente ley, se aprueban mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas, a propuesta del Titular del Sector.

 La aprobación y reajuste de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos y, refrigerio y movilidad de los trabajadores de los gobiernos locales, se atienden con cargo a los ingresos corrientes de cada municipalidad. Sus respectivos niveles se determinan de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 070 85 PCM (publicado el 31.07.85) y la ley de gestión presupuestaria.

 Las normas sobre remuneraciones que se aprueben y que son de aplicación para las empresas que conforman la actividad empresarial del Estado, se aprueban mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas.

En cuanto a los tipos de ejecución presupuestaria de las actividades y proyectos así como de sus respectivos componentes, la ley señala lo siguiente:

 Ejecución Presupuestaria Directa: Se produce cuando el pliego con su personal e infraestructura es el ejecutor presupuestal y financiero de las actividades y proyectos así como de sus respectivos componentes.

 Ejecución Presupuestaria Indirecta: Se produce cuando la ejecución física o financiera de las actividades y proyectos así como de sus respectivos componentes, es realizada por una entidad distinta al pliego; sea por efecto de un contrato celebrado con una entidad privada a título oneroso, o, con una entidad pública, sea a título oneroso o gratuito.

En el último artículo de la ley el 55° se norma la relación entre el presupuesto del pliego, los planes estratégicos institucionales y los planes operativos. Al respecto, se señala:

 Los Presupuestos Institucionales de los pliegos se articulan con sus planes estratégicos o documentos de similar naturaleza que reflejen la misión y visión del mismo, desde una perspectiva de mediano y largo plazo, propendiendo a la consecución de sus objetivos estratégicos. El plan estratégico del pliego, se enlaza con el plan estratégico del sector respectivo.

Para la elaboración del respectivo plan estratégico, cada pliego deberá seguir los lineamientos establecidos por la Dirección Nacional del Presupuesto Público.

 Los Planes Operativos Institucionales se diseñan en función a las metas presupuestarias que se esperan alcanzar para cada año fiscal. Constituyen instrumentos administrativos que reflejan los procesos a desarrollar en el corto plazo, precisando las tareas y los trabajos necesarios para cumplir las metas presupuestarias establecidas para dicho período, así como la oportunidad de su ejecución, a nivel de cada dependencia orgánica.

 Los Planes Estratégicos Sectoriales , de carácter multianual, son elaborados por los responsables de cada sector y aprobados por el Ministerio de Economía y Finanzas y la Presidencia del Consejo de Ministros. Estos planes deben seguir los lineamientos que la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros emita para el efecto.

iii) Leyes vinculadas a la gestión presupuestaria del Estado

Recientemente se ha dictado leyes para iniciar el proceso de descentralización en el país, asimismo, desde principios de la presente década se han dado normas orientadas a mejorar la responsabilidad y transparencia fiscal, a optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión, así como a promover una política de transparencia de las finanzas públicas a favor de la ciudadanía y para incrementar la confianza de los agentes económicos privados nacionales y extranjeros.

El mencionado conjunto normativo es bastante amplio, trata diversos temas y cada una de las leyes, en mayor o menor grado, fijan disposiciones que contribuyen a dar forma a los cambios que se están procesando en la gestión financiera del sector público. Toda vez que este último aspecto forma parte del objeto de análisis del presente trabajo de investigación, la síntesis –a modo de resumen antes que análisis crítico– que se desarrolla a continuación se centra en la mencionada incidencia .


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