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CONTRIBUCIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS MUNICIPALIDADES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL CASO PERUANO

Raymundo I. Arnao Rondán



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iv.2) Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público

La Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para un determinado año, tiene por objeto establecer las fuentes y usos de recursos que permiten lograr el equilibrio financiero del presupuesto del sector público para dicho año fiscal. En tal sentido, señala la distribución de los ingresos y egresos del presupuesto del gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales; asimismo, estipula que los egresos totales del año de estos niveles de gobierno no deben exceder los montos que se indican a nivel de Gastos Corrientes, Gastos de Capital, Servicio de la Deuda Interna y Servicio de la Deuda Externa. Para financiar los gastos señalados, se estiman recursos públicos, presentados a nivel de Recursos Ordinarios, Recursos por Canon y Sobrecanon, Participación en Rentas de Aduanas, Contribuciones a Fondos, Fondo de Compensación Municipal, Recursos Directamente Recaudados, Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito Interno, Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito Externo, Recursos por Donaciones y Transferencias, así como Recursos por Privatización y Concesiones.

La mencionada ley precisa que dentro de la Fuente de Financiamiento Recursos Ordinarios, se ha consignado S/. 3,624,2 millones por concepto de Gastos Tributarios orientados a inversiones y otros gastos corrientes de los gobiernos regionales y del gobierno nacional a través del Ministerio de Educación. Pero se hace la salvedad que dicho gasto únicamente se podrá ejecutar progresivamente, conforme se dejen sin efecto las exoneraciones y beneficios fiscales vigentes.

La ley de equilibrio también establece que el mayor ingreso por cualquier fuente de financiamiento que se obtenga durante el año fiscal, respecto a los niveles previstos en el presupuesto inicial, podrá modificar el nivel máximo del presupuesto de ingresos y egresos del gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la normatividad presupuestaria. Asimismo, encarga al Ministerio de Economía y Finanzas velar para que la distribución administrativa de la asignación presupuestaria autorización de los recursos públicos a través de los Calendarios de Compromiso durante el año fiscal mantenga el equilibrio efectivo entre los recursos públicos y los gastos públicos.

La ley autoriza al poder ejecutivo para que adopte las medidas más adecuadas cuando determinadas fuentes de financiamiento al cierre del año muestren en conjunto –considerando los tres niveles de gobierno– desviación a la baja superior al 2% (o hacia arriba superior al 2%) respecto de los montos inicialmente aprobados en el presupuesto.

La ley de equilibrio puntualiza que toda ley que autorice gastos no previstos en la ley anual de presupuesto del sector público, debe especificar la fuente de financiamiento de los recursos públicos a utilizar para su financiamiento. Asimismo, que los proyectos de ley que aprueben gastos, deberán contar como requisito previo para el inicio de su trámite con el respectivo análisis costo beneficio en términos cuantitativos y cualitativos, que exprese explícitamente a quiénes beneficia y a quiénes se perjudica, así como el impacto de su aplicación sobre el Presupuesto de la República.

iv.3) Ley de Endeudamiento del Sector Público

La Ley de Endeudamiento del Sector Público para un determinado año fiscal, tiene por objeto determinar los montos máximos, condiciones y requisitos de las operaciones de endeudamiento externo e interno, que puede acordar o garantizar el gobierno nacional para el sector público, durante el año fiscal. Asimismo, esta ley regula la participación y el pago de las contribuciones a los organismos financieros internacionales a los cuales pertenece el Perú.

En la mencionada ley se realizan las siguientes definiciones:

 Se considera Endeudamiento Externo a toda operación de financiamiento sujeta a reembolso, incluidas las garantías y asignaciones de líneas de crédito, que se concerte para la adquisición de bienes y servicios, así como para el apoyo a la balanza de pagos, a plazos mayores de un año, acordada con personas naturales o jurídicas no domiciliadas en el país.

 Se considera Endeudamiento Interno a toda operación de financiamiento sujeta a reembolso, que se concerte para la adquisición de bienes y servicios, de igual manera que para el apoyo a la balanza de pagos, a plazos mayores de un año, acordadas con personas naturales o jurídicas domiciliadas en el país.

La ley de endeudamiento del sector público también contiene disposiciones acerca de la aprobación y modificación de operaciones de endeudamiento así como de la aprobación de líneas de crédito. Al respecto, establece lo siguiente:

 Las operaciones de endeudamiento comprendidas en la presente ley se aprueban mediante decreto supremo, con el voto aprobatorio del consejo de ministros, refrendado por el ministro de economía y finanzas y por el ministro del sector correspondiente. Similar procedimiento de aprobación debe seguir las modificaciones de las operaciones de endeudamiento autorizadas en el marco de la presente ley.

 Aquellas modificaciones referidas al plazo de utilización, reasignación o recomposición de gastos o cambio de la entidad u órgano responsable de la ejecución del proyecto, cuyos procedimientos no estén contemplados en los contratos de préstamo correspondientes, son aprobadas por decreto supremo, refrendado por el ministro de economía y finanzas y por el ministro del sector correspondiente.

 Las aprobaciones o modificaciones de los proyectos de inversión pública financiados con endeudamiento, se sujetan al sistema nacional de inversión pública.

 Las líneas de crédito que concerte o garantice el gobierno nacional durante el año fiscal son aprobadas mediante decreto supremo, con el voto aprobatorio del consejo de ministros, refrendado por el ministro de economía y finanzas.

 El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) asigna los recursos de las líneas de crédito, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley de endeudamiento.

En cuanto a las condiciones financieras de las operaciones de endeudamiento, la ley señala que el MEF cautela que el endeudamiento que se acuerde al amparo de la misma sea prioritariamente concesional .

El MEF, a través de la Dirección General de Crédito Público, actúa como agente financiero del Estado en todas las operaciones de endeudamiento que acuerde o garantice el gobierno nacional; pero se puede designar a otro agente financiero mediante resolución ministerial de economía y finanzas, con opinión favorable de la Dirección General de Crédito Público. Asimismo, todas las negociaciones de contratos de préstamo de operaciones de endeudamiento se deben realizar a través del agente financiero del Estado o del funcionario designado mediante resolución ministerial de economía y finanzas.

La ley de endeudamiento dispone requisitos para aprobar operaciones de endeudamiento que acuerde o garantice el gobierno central. Así, el artículo 6° de la Ley de Endeudamiento del Sector Público para el Año Fiscal 2003 dispone que tales operaciones de endeudamiento deben contar previamente a su aprobación con los siguientes requisitos:

a) Solicitud del titular del sector al que pertenece la entidad u órgano responsable de la ejecución del proyecto, acompañada del informe técnico-económico favorable. En el caso de los gobiernos regionales y gobiernos locales, se requiere la solicitud del presidente de la región, acompañada del acta de aprobación del consejo regional y, en el segundo caso, la solicitud del alcalde acompañada del acta que dé cuenta de la aprobación del concejo municipal. En ambos casos, la solicitud debe estar acompañada del informe técnico-económico favorable, que debe incluir el análisis de la capacidad de pago de la entidad correspondiente para atender el servicio de deuda de la operación de endeudamiento que se adquiriría y, cuando fuera necesario, de la opinión favorable del titular del sector vinculado con el proyecto.

b) Estudio de factibilidad para el caso de proyectos de inversión.

c) Proyecto de contrato de préstamo.

Otros artículos de la referida ley de endeudamiento tratan sobre requisitos para convocar a licitaciones públicas con financiamiento –en los que interviene también el MEF, conciliación de desembolsos con la Dirección General de Crédito Público, información trimestral de saldos adeudados, cómo se efectúa el pago del servicio de la deuda, tasa de cobro por comisión de gestión del MEF, renegociación de la deuda pública, custodia de la documentación, operaciones de cobertura de riesgo, y de los aportes y otros a los organismos multilaterales de crédito. En todos estos casos se enfatiza la participación de la Dirección General de Crédito Público del mencionado ministerio.

Cada año, en la ley anual de endeudamiento se aprueba la autorización al gobierno nacional a acordar o garantizar montos máximos de operaciones de endeudamiento externo así como los montos máximos que corresponden al endeudamiento interno. Para el año 2003, se aprobó las siguientes autorizaciones:

a) Al gobierno nacional, a acordar o garantizar operaciones de endeudamiento externo hasta por un monto equivalente a US$ 2,200 millones destinados a lo siguiente:

 Inversiones de carácter productivo y de apoyo a la producción de bienes y prestación de servicios hasta US$ 400 millones.

 Sectores sociales hasta US$ 275 millones. (Con cargo a este monto, el gobierno nacional puede garantizar operaciones de endeudamiento para el financiamiento de inversiones de los gobiernos regionales y locales para su desarrollo y servicios comunales, que en conjunto no superen la suma de US$ 150 millones; para lo cual se debe cumplir con los requisitos previstos en la ley de endeudamiento)

 Defensa nacional hasta US$ 25 millones.

 Apoyo a la balanza de pagos hasta US$ 1,500 millones.

Cuando las condiciones financieras sean favorables al país, el MEF puede acordar operaciones de endeudamiento por montos superiores a la suma referida en este último caso; pero, las operaciones de endeudamiento por montos mayores no podrán superar el límite de endeudamiento establecido en el marco macroeconómico multianual correspondiente al 2004.

b) Al gobierno nacional, a acordar o garantizar operaciones de endeudamiento interno hasta por un monto que no exceda de S/. 2,400 millones, que incluye la emisión de bonos hasta S/. 2,100 millones.

Otros aspectos específicos de la citada ley, que corresponden al periodo presupuestal normado, se aprueban a través de disposiciones complementarias .Una de ellas de naturaleza menos coyuntural esta referido a que se faculta al MEF a realizar operaciones de conversión de deuda externa en donación en apoyo de sectores sociales, protección del medio ambiente y alivio de las causas de la extrema pobreza, así como operaciones de conversión de deuda externa en inversión; acerca de los cuales además debe presentar informes a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso de la República.


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