PARTE II. FINANZAS PÚBLICAS Y GESTIÓN MUNICIPAL EN EL PERÚ: CONTEXTO NORMATIVO Y EVIDENCIA EMPÍRICA

Capítulo 3 Comprensión del marco normativo del Ingreso y el Gasto públicos

3.1 El sistema normativo general del ingreso y el gasto públicos

i) La Constitución

El Capítulo IV del Título III de la Constitución Política del Perú, titulado Del Régimen Tributario y Presupuestal y que comprende los artículos del 74° al 82°, se refiere al tema presupuestal y al importante asunto de los pagos que los ciudadanos deben efectuar bajo la forma de tributos; los cuales a su vez van a formar parte de la hacienda pública para el sostenimiento de los múltiples gastos que debe realizar el Estado para el cumplimiento de sus diversas funciones.

Los tributos no pueden ser creados ni exigidos a capricho por determinas instancias del sector público, pues se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneración, exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo. Los decretos de urgencia tampoco pueden contener materia tributaria. Las leyes de índole tributaria referidas a beneficios o exoneraciones requieren previamente informe del Ministerio de Economía y Finanzas.

Estas medidas y el impedimento a los representantes ante el Congreso de tener iniciativa pare crear o aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su propio presupuesto, han sido tomadas para evitar excesos, a la luz de severas dificultades fiscales que padeció nuestro país en la segunda mitad de los ochenta. No pocas veces acompañado de despilfarros y defraudaciones a costa del erario nacional, cometiendo desaciertos como el imponer impuestos desproporcionados o subsidios generalizados, que inclusive afectaron a los más pobres.

En el ámbito tributario, el Estado, al ejercer la potestad tributaría, debe respetar los principios de reserva de la ley, y los de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la persona. Ningún tributo puede tener efecto confiscatorio.

Para evitar que las iniciativas de gasto presionen artificiosamente sobre los tributos, la Constitución establece que las leyes de presupuesto orientadas predominantemente a los asuntos del gasto público no pueden contener normas sobre materia tributaria. Asimismo, señala que el Estado sólo garantiza el pago de la deuda pública contraída por gobiernos constitucionales de acuerdo con la Constitución y la ley, y que las operaciones de endeudamiento interno y externo del Estado se aprueban conforme a ley.

En materia de endeudamiento, la Constitución dispone tres asuntos de gran importancia: i) los préstamos procedentes del Banco Central de Reserva o del Banco de la Nación no se contabilizan como ingreso fiscal; ii) no pueden cubrirse con empréstitos los gastos de carácter permanente; y iii) no puede aprobarse el presupuesto sin partida destinada al servicio de la deuda pública.

Los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción y con los límites que señala la ley. Por otra parte, pueden celebrar operaciones de crédito con cargo a sus recursos y bienes propios, sin requerir autorización legal.

La administración económica y financiera del Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La estructura del presupuesto del sector público contiene dos secciones: Gobierno Central e Instancias Descentralizadas. Su programación y ejecución deben responder a los criterios de eficiencia, de necesidades sociales básicas y de descentralización, de manera que se asigne equitativamente los recursos públicos. En este contexto normativo la Constitución señala que corresponde a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participación adecuada del impuesto a la renta percibido por la explotación de los recursos naturales en cada zona, en calidad de canon.

Para garantizar mayor eficiencia técnica y económica en la ejecución del gasto público, la Constitución dispone que las obras y la adquisición de suministros con utilización de fondos o recursos públicos se ejecuten obligatoriamente por contrata y licitación pública, así como también la adquisición o la enajenación de bienes. Añade, la contratación de servicios y proyectos, cuya importancia y monto señala la ley de presupuesto, se hace por concurso público; la ley establece el procedimiento, las excepciones y las respectivas responsabilidades.

Al mes de diciembre sea mediante ley o decreto legislativo deben estar promulgadas ya las tres leyes que regirán durante todo el año siguiente: la Ley de Presupuesto debidamente equilibrada, la Ley de Endeudamiento y la Ley de Equilibrio Financiero. Los créditos suplementarios, habilitaciones y transferencias de partidas se tramitan ante el Congreso tal como la ley de presupuesto.

En el instrumento normativo de mayor jerarquía, se define a la Contraloría General de la República como una entidad descentralizada de derecho público que goza de autonomía conforme a su ley orgánica. Se le considera el órgano superior del sistema nacional de control, y como tal supervisa la legalidad de la ejecución del presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones que conforman el sector público no financiero del país.