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CONTRIBUCIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS MUNICIPALIDADES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL CASO PERUANO

Raymundo I. Arnao Rondán



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4.2 Estructura fiscal del Gobierno Local

Si se toma en cuenta las bajas tasas de inflación –para países como el nuestro– generadas por nuestra economía en los últimos tres años de la década pasada , se puede afirmar que tanto el ingreso como el gasto de las municipalidades del país, en términos reales, siguen una tendencia ligeramente creciente. (Cuadro 4.4 y Gráficos 4.4 y 4.5)

Como se ha podido advertir en el tercer capítulo del presente trabajo, los componentes –o fuentes– del ingreso de los gobiernos locales tienen distinta naturaleza en cuanto a su procedimiento de recaudación así como en su aplicación (gasto). En el Cuadro 4.4 se ha clasificado dichas fuentes en tres grandes grupos, de tal manera que permita tener una idea del grado de dependencia o las limitaciones que tienen las administraciones municipales para ampliar sus ingresos.

Los referidos grupos presentan las siguientes características:

a) De Recaudación Local. Comprende determinados impuestos y tributos creados a favor de las municipalidades, cuya recaudación proviene del propio ámbito local –distrital o provincial– y, por consiguiente, sus montos están determinados funda¬mentalmente por la condición socioeconómica de los habitantes y el grado de desarrollo de la actividad productiva y comercial de la circunscripción local.

En promedio, en el periodo 1997-2000, cerca del 43% del ingreso de las municipalidades se origina en la propia dinámica de su localidad, aunque con una tenue tendencia a disminuir dicha participación (Cuadro 4.4). Este bajo porcentaje nos revela, amén de que se pueda dar un aumento en la recaudación por una mejoría en la administración tributaria municipal, que el ingreso municipal puede aumentar sostenidamente solamente si las condiciones de vida y económica de las localidades del interior del país mejoran. Caso contrario, una mejor distribución a favor de los gobiernos locales sólo sería posible a través de montos y proporciones cada vez mayores de los recursos asignados y transferidos, pero con el riesgo de agudizar el centralismo. Esta aseveración se corrobora en el hecho de que los mayores ingresos de “Recaudación Local” se ejecutan en distritos que presentan mejores niveles de vida y mayor dinamismo económico local.

En este grupo se tiene dos sub-grupos, los mismos que presentan las siguientes características:

 Otros impuestos municipales. Contribuye con el 11.7% de la captación del total de ingresos de los gobiernos locales. En la ejecución de esta fuente, durante los dos últimos años, destacan la Municipalidad Metropolitana de Lima, con el 17% de estos impuestos; la Municipalidad Distrital de San Isidro (Lima) con el 5.9%; y la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco (Lima), con el 4.9%.

 Recursos directamente recaudados. Contribuye en modo importante al ingreso municipal (31.3%). Comprende los ingresos por servicios que brindan las

municipalidades, como Tasas, Rentas de la Propiedad, Venta de Bienes y Prestación de Servicios, entre otros. Sobresalen por mayor captación en este sub-grupo, la Municipalidad Metropolitana de Lima, con el 20%; la Municipalidad Distrital de San Isidro (Lima) con el 4.8%; y la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco (Lima) con el 4.5%.

b) Asignados y Transferidos. Son recaudados por distintas entidades del gobierno central, dependiendo de la naturaleza del concepto. En promedio, contribuyen con cerca del 49% de la ejecución del ingreso municipal. En esta fuente se puede identificar dos sub-grupos importantes:

 Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN). Es el más importante de todas las fuentes, y proviene de una recaudación nacional; en su mayor parte, a través de la aplicación del 2% sobre las ventas gravadas con el IGV. Durante el periodo 1997-2000, esta fuente contribuyó con el 33.8% del ingreso municipal.

La ejecución del FONCOMUN evidencia su propósito compensatorio, es decir, apoyar con mayor proporción a las municipalidades que tienen menores posibilidades de captar ingresos en su propia jurisdicción y por otras fuentes. Así, para los años 1999 y 2000, los que obtuvieron mayor captación son la Municipalidad Metropolitana de Lima, con apenas 4.7%; y la Municipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho (el más poblado del país), con el 1.6%.

 Transferencias. Es el otro sub-grupo importante, que participa con el 8.6% de la ejecución del ingreso. Al interior del mismo, el concepto más importante corresponde a los fondos transferidos para el Programa del Vaso de Leche, los cuales explican entre el 85% y el 94% de esta fuente de ingresos.

c) Operaciones de Crédito. Como se observa en el Cuadro 4.4, el más importante es el crédito interno. Y en esta fuente las que obtuvieron mayor financiamiento son la Municipalidad Metropolitana de Lima, con 13% (1999) y 17.3% (2000); la Municipalidad Provincial de Callao, con el 3.2% (2000); la Municipalidad Provincial de Maynas, con 4.7% (1999) y 2.9% (2000); y la Municipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho, con el 3.8% (1999).

Con relación al gasto, para el periodo 1997-2000, en promedio la mayor parte del gasto se destinó a gastos corrientes (56.4%); a los gastos de capital, 36.3%; y a los servicios de la deuda, 7.3%. Asimismo, como se observa en el Gráfico 4.5, la evolución ascendente del gasto está determinada por el crecimiento de su componente gastos corrientes.

Información disponible para los dos últimos años de la década, permite conocer que en los gastos corrientes tuvieron mayor participación la Municipalidad Metropolitana de Lima (13%), la Municipalidad Distrital de San Isidro (2.9%) y la Municipalidad Provincial del Callao (2.7%). En los gastos de capital destacan la Municipalidad Provincial de Lima (5.7%), la Municipalidad Provincial de Maynas (2.1%), la Municipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho (2.0% en 1999) y la Municipalidad Provincial de Tacna (2.1% en 2000). En el gasto por servicio de la deuda, los que mayores pagos efectuaron son la Municipalidad Metropolitana de Lima (21.4%), la Municipalidad Provincial de Arequipa (4.3%) y la Municipalidad Distrital de San Isidro (3.9%).

A nivel de grandes grupos del gasto, se puede observar las siguientes características:

a) Gastos Corrientes. Un tercio del gasto municipal se ejecuta en bienes y servicios; es decir, para la adquisición de bienes, pagos por servicios de diversa naturaleza prestados por personas naturales sin vínculo laboral con el Estado o personas jurídicas, así como pago de viáticos y asignaciones por comisión de servicio o cambio de colocación . En este sub-grupo de bienes y servicios, durante los dos últimos años, destacan la Municipalidad Metropolitana de Lima (14.7%), la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco (3.6%) y la Municipalidad Provincial de Callao (2.6%).

Para el periodo 1997-2000, en promedio, el gasto derivado de obligaciones con el personal activo que figura en planillas alcanza el 16.5% del gasto total; en tanto, el gasto por el pago de pensiones y otros beneficios a cesantes y jubilados corresponde al 3.7% del gasto total. Sin embargo, se debe tener en cuenta que la carencia de información a un mayor nivel de detalle no permite conocer de manera real qué proporción del gasto se asigna al pago de la fuerza laboral activa y no activa, pues existe el concepto Servicios No Personales que se clasifica dentro del rubro Bienes y Servicios, mediante el cual se paga a un número importante de personas –incorporados en mayor proporción en la segunda mitad de la década pasada– que realizan labores, pero por medio de contratos de locación de servicios, que son regulados por la legislación civil y no genera derechos laborales.

b) Gastos de Capital. En este grupo destacan las inversiones, constituidos por gastos destinados a proyectos que comprenden el estudio (pre-factibilidad, factibilidad o definitivo) y la ejecución de obras, incluyendo la contratación de los servicios necesarios, así como la adquisición de inmuebles, equipos, vehículos y materiales para la realización de los mismos. Incluye también los gastos en proyectos cuyo resultado implica la mejora en la productividad, a través del cambio o la variación sustancial de procesos y/o tecnologías utilizadas por la entidad . Este sub-grupo de inversiones explica el 93% del gasto de capital.

Los gobiernos locales con mayores inversiones son la Municipalidad Provincial de Maynas con el 2.3% (1999) y 2.8% (2000); la Municipalidad Metropolitana de Lima con el 1.9% (1999) y 2.7% (2000); y la Municipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho con el 2.2% (1999).

c) Servicio de la Deuda. Como se observa en el Gráfico 4.5, no existe un patrón definido que siga este tipo de gasto. La mayor proporción de ejecución corresponde a la amortización de la deuda (74%).

Las cifras aquí expuestas así como los análisis efectuados en los primeros capítulos del presente trabajo, permiten inferir que se requiere una profunda institucionalización del país, ya que el centralismo y la ausencia de la independencia de poderes, así como la falta de transparencia y la reducida participación de la sociedad civil, afectaron fuertemente el adecuado empleo de los recursos financieros públicos.


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