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CONTRIBUCIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS MUNICIPALIDADES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL CASO PERUANO

Raymundo I. Arnao Rondán



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3.3 Características de los principales ingresos de las Municipalidades

La mayor proporción de los ingresos de las municipalidades es de origen tributario. Y, a partir del año 1994 rige un nuevo marco normativo tributario para estas instituciones, debido a que el Congreso Constituyente Democrático, mediante Ley N° 26249, delegó en el poder ejecutivo la facultad de modificar la legislación del sistema tributario del gobierno nacional y de los gobiernos locales. El ejecutivo aprobó la Ley de Tributación Municipal, vía Decreto Legislativo N° 776, publicado el 31.12.93, el cual entró en vigencia el 1 de enero de 1994.

La mencionada ley ha tenido sucesivas modificaciones (las emitidas hasta la elaboración del presente trabajo han sido incorporadas en el mismo). Algunos especialistas en el tema consideran que a estas alturas no bastan las modificaciones, máxime cuando se ha dispuesto la descentralización de diversas competencias y funciones gubernamentales en el país, y plantean que se debe expedir una nueva ley de tributación municipal. Al respecto, consideramos que ello es necesario, pero es imprescindible un proceso previo de fortalecimiento de las capacidades de administración tributaria de las municipalidades.

Con relación al contenido de la norma y sus respectivas modificaciones, la ley de tributación municipal establece que las municipalidades perciben ingresos tributarios por las siguientes fuentes:

 Los impuestos municipales creados y regulados por las disposiciones de dicha ley.

 Las contribuciones y tasas que determinan los concejos municipales, en el marco de los límites establecidos por esa ley.

 Los impuestos nacionales creados a favor de las municipalidades y recaudados por el gobierno central, conforme a las normas establecidas en la propia ley de tributación municipal.

 Las contempladas en las normas que rigen el Fondo de Compensación Municipal.

Los impuestos municipales son los tributos establecidos a favor de los gobiernos locales, cuyo cumplimiento no origina una contraprestación directa de la municipalidad al contribuyente. La recaudación y fiscalización de su cumplimiento corresponde a los gobiernos locales. Los impuestos municipales son, exclusivamente, los siguientes:

a) Impuesto Predial: De periodicidad anual, grava el valor de los predios urbanos y rústicos. Para tal efecto, se consideran predios a los terrenos, incluyendo los terrenos ganados al mar, a los ríos y a otros espejos de agua, así como las edificaciones e instalaciones fijas y permanentes que constituyen partes integrantes de dichos predios, que no puedan ser separadas sin alterar, deteriorar o destruir la edificación.

La recaudación, administración y fiscalización del impuesto corresponde a la municipalidad distrital donde se encuentre ubicado el predio. Y son sujetos pasivos en calidad de contribuyentes, las personas naturales o jurídicas propietarias de los predios, cualquiera que fuera su naturaleza.

La base imponible para la determinación del impuesto esta constituida por el valor del total de predios del contribuyente ubicados en cada jurisdicción distrital. A efectos de determinar el valor total de los predios, se aplica los valores arancelarios de terrenos y valores unitarios oficiales de edificación vigentes al 31 de diciembre del año anterior y las tablas de depreciación por antigüedad y estado de conservación, que formula el Consejo Nacional de Tasaciones y aprueba anualmente el Ministro de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción mediante resolución ministerial. El impuesto se calcula aplicando a la base imponible la siguiente escala progresiva acumulativa:

Tramo de autoavalúo Alícuota

Hasta l5 UIT 0.2%

Más de 15 UIT y hasta 60 UIT 0.6%

Más de 60 UIT 1.0%

Las municipalidades están facultadas para establecer un monto mínimo a pagar por concepto del impuesto equivalente a 0.6% de la UIT vigente al primero de enero del año al que corresponda el impuesto.

Están inafectos al pago del impuesto, los predios de propiedad de:

1. El gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales; excepto los predios que hayan sido entregados en concesión al amparo del Decreto Supremo N° 059-96-PCM, Texto Único Ordenado de las normas con rango de ley que regulan la entrega en concesión al sector privado de las obras públicas de infraestructura y de servicios públicos, sus normas modificatorias, ampliatorias y reglamentarias, incluyendo las construcciones efectuadas por los concesionarios sobre los mismos, durante el tiempo de vigencia del contrato.

2. Los gobiernos extranjeros, en condición de reciprocidad, siempre que el predio se destine a residencia de sus representantes diplomáticos o al funcionamiento de oficinas dependientes de sus embajadas, legaciones o consulados, así como los predios de propiedad de los organismos internacionales reconocidos por el gobierno que les sirvan de sede.

3. Las sociedades de beneficencia, siempre que se destinen a sus fines específicos y no se efectúe actividad comercial en ellos.

4. Las entidades religiosas, siempre que se destinen a templos, conventos, monasterios y museos.

5. Las entidades públicas destinadas a prestar servicios médicos asistenciales.

6. El Cuerpo General de Bomberos, siempre que el predio se destine a sus fines específicos.

7. Las comunidades campesinas y nativas de la sierra y selva, con excepción de las extensiones cedidas a terceros para su explotación económica.

8. Las universidades y centros educativos, debidamente reconocidos, respecto de sus predios destinados a sus finalidades educativas y culturales, conforme a la Constitución.

9. Las concesiones en predios forestales del Estado dedicados al aprovechamiento forestal y de fauna silvestre y en las plantaciones forestales.

10. Los predios cuya titularidad corresponda a organizaciones políticas como: partidos, movimientos o alianzas políticas, reconocidos por el órgano electoral correspondiente.

11. Los predios cuya titularidad corresponda a organizaciones de personas con discapacidad reconocidas por el CONADIS.

12. Los predios cuya titularidad corresponda a organizaciones sindicales, debidamente reconocidas por el Ministerio de Trabajo y Promoción Social, siempre y cuando los predios se destinen a los fines específicos de la organización.

Asimismo, se encuentran inafectos al impuesto los predios que hayan sido declarados monumentos integrantes del patrimonio cultural de la Nación por el Instituto Nacional de Cultura, siempre que sean dedicados a casa habitación o sean dedicados a sedes de instituciones sin fines de lucro, debidamente inscritas o sean declarados inhabitables por la municipalidad respectiva.

En los casos señalados en los incisos 3, 4, 5, 6 y 8, el uso parcial o total del inmueble con fines lucrativos, que produzcan rentas o no relacionados con los fines propios de las instituciones beneficiadas, significará la pérdida de la inafectación.

Otros aspectos de este impuesto referidos a zonas francas, beneficios a pensionistas, deducciones de la base imponible , etc., se detalla en los correspondientes artículos del Decreto Legislativo N° 776 y sus modificatorias.

b) Impuesto de Alcabala: Grava las transferencias de inmuebles urbanos y rústicos a título oneroso o gratuito, cualquiera que sea su forma o modalidad, inclusive las ventas con reserva de dominio. La primera venta de inmuebles que realicen las empresas constructoras no se encuentra afecta al impuesto, salvo en la parte correspondiente al valor del terreno. Es sujeto pasivo en calidad de contribuyente, el comprador o adquiriente del inmueble.

La base imponible del impuesto es el valor del autoavalúo del predio correspondiente al ejercicio en que se produce la transferencia, ajustado por el Índice de Precios al Por Mayor (IPM) para Lima Metropolitana que determina el Instituto Nacional de Estadística e Informática. La tasa del impuesto es de 3%, siendo de cargo exclusivo del comprador, sin admitir pacto en contrario. No está afecto al impuesto, el tramo comprendido por las primeras 10 UIT del valor del inmueble .

Están inafectas del impuesto las siguientes transferencias:

1. Los anticipos de legítima.

2. Las que se produzcan por causa de muerte.

3. La resolución del contrato de transferencia que se produzca antes de la cancelación del precio.

4. Las transferencias de aeronaves y naves.

5. Las de derechos sobre inmuebles que no conlleven la transmisión de la propiedad.

6. Las producidas por la división y partición de la masa hereditaria, de gananciales o de condóminos originarios.

7. Las de alícuotas entre herederos o de condóminos originarios.

Se encuentra inafecta al pago del impuesto, la adquisición de propiedad inmobiliaria que efectúen las siguientes entidades:

1. El gobierno nacional, las regiones y las municipalidades.

2. Los gobiernos extranjeros y organismos internacionales.

3. Entidades religiosas.

4. Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú.

5. Universidades y centros educativos, conforme a la Constitución.

El impuesto constituye renta de las municipalidades en cuya jurisdicción se encuentre ubicado el inmueble materia de transferencia. En el caso de municipalidades provinciales que tengan constituidos Fondos de Inversión Municipal, éstas serán las acreedoras del impuesto y transferirán bajo responsabilidad del titular de la entidad y dentro de los 10 días hábiles siguientes al último día del mes que se recibe el pago, el 50% del impuesto a la municipalidad distrital donde se ubique el inmueble materia de transferencia y el 50% restante al fondo de inversión que corresponda.

c) Impuesto al Patrimonio Vehicular : De periodicidad anual, grava la propiedad de los vehículos, automóviles, camionetas, station wagons, camiones, buses y ómnibuses, con una antigüedad no mayor de tres (3) años, cuyo plazo se computa a partir de la primera inscripción en el Registro de Propiedad Vehicular . Son sujetos pasivos en calidad de contribuyentes, las personas naturales o jurídicas propietarias de los vehículos señalados. Cuando se efectúe cualquier transferencia, el adquiriente asume la condición de contribuyente a partir del 1 de enero del año siguiente de producido el hecho.

La base imponible del impuesto esta constituida por el valor original de adquisición, importación o de ingreso al patrimonio, el que en ningún caso será menor a la tabla referencial que anualmente apruebe el Ministerio de Economía y Finanzas. La tasa del impuesto es de 1%, aplicable sobre el valor del vehículo. En ningún caso el monto a pagar será inferior al 1.5% de la UIT vigente al 1 de enero del año al que corresponde el impuesto.

Se encuentran inafectos al pago del impuesto, la propiedad vehicular de las siguientes entidades:

1. El gobierno nacional, las regiones y las municipalidades.

2. Los gobiernos extranjeros y organismos internacionales.

3. Entidades religiosas.

4. Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú.

5. Universidades y centros educativos, conforme a la Constitución.

6. Los vehículos de propiedad de las personas jurídicas que no formen parte de su activo fijo.

7. Los vehículos nuevos de pasajeros con antigüedad no mayor de tres (3) años de propiedad de las personas jurídicas o naturales, debidamente autorizados por la autoridad competente para prestar servicios de transporte público masivo. La inafectación permanece vigente por el tiempo de duración de la autorización correspondiente.

La administración del impuesto corresponde a las municipalidades provinciales en cuya jurisdicción tenga su domicilio el propietario del vehículo. El rendimiento del impuesto constituye renta de la municipalidad provincial.

d) Impuesto a las Apuestas: Grava los ingresos de las entidades organizadoras de eventos hípicos y similares, en las que se realicen apuestas. (Los Casinos de Juego se rigen por sus normas especiales )

El sujeto pasivo del impuesto es la empresa o institución que realiza las actividades gravadas. El impuesto es de periodicidad mensual y se calcula sobre la diferencia resultante entre el ingreso total percibido en un mes por concepto de apuestas y el monto total de los premios otorgados el mismo mes . La tasa del impuesto es 12% a las apuestas hípicas, y 20% a las otras apuestas.

La administración y recaudación del impuesto corresponde a la municipalidad provincial en donde se encuentre ubicada la sede de la entidad organizadora. El monto que resulte de la aplicación del impuesto se distribuye conforme a los siguientes criterios:

 60% se destina a la municipalidad provincial.

 15% se destina a la municipalidad distrital donde se desarrolle el evento.

 25% se destina al Fondo de Compensación Municipal.

e) Impuesto a los Juegos: Grava la realización de actividades relacionadas con los juegos, tales como lotería, bingos y rifas, así como la obtención de premios en juegos de azar. El sujeto pasivo del impuesto es la empresa o institución que realiza las actividades gravadas, así como quienes obtienen los premios.

La base imponible del impuesto es la siguiente, según el caso:

1. Para el juego bingo, rifas, sorteos y similares; el valor nominal de los cartones de juego o de los boletos de juego.

2. Para el juego pimball; una UIT vigente al 1 de febrero del mismo ejercicio gravable, por cada máquina.

3. Para las loterías: el monto o valor de los premios. En caso de premios en especie, se utiliza como base imponible el valor de mercado del bien.

Las modalidades de cálculo del impuesto en los casos mencionados son excluyentes entre sí. En los casos 1 y 3, la tasa del impuesto es de 10% y en el inciso 2, la tasa del impuesto es de 3% .

En los casos previstos en 1 y 2, la recaudación, administración y fiscalización del impuesto es de competencia de la municipalidad distrital en cuya jurisdicción se realice la actividad gravada o se instalen los juegos. En el caso 3, la recaudación, administración y fiscalización del impuesto es de competencia de la municipalidad provincial en cuya jurisdicción se encuentre ubicada la sede social de las empresas organizadoras de juegos de azar.

f) Impuesto a los Espectáculos Públicos No Deportivos: Grava el monto que se abona por concepto de ingreso a espectáculos públicos no deportivos en locales y parques cerrados, con excepción de los espectáculos culturales debidamente calificados por el Instituto Nacional de Cultura . La obligación tributaria se origina al momento del pago del derecho a presenciar el espectáculo.

Son sujetos pasivos del impuesto las personas que adquieran entradas para asistir a los espectáculos. Son responsables tributarios, en calidad de agentes perceptores del impuesto, las personas que organicen el espectáculo, siendo responsable solidario al pago del mismo el conductor del local donde se realice el espectáculo afecto.

La base imponible del impuesto está constituida por el valor de entrada para presenciar o participar en los espectáculos. El impuesto se aplica con las siguientes tasas:

 Espectáculos taurinos 15%

 Carreras de caballos 15%

 Espectáculos cinematográficos 10%

 Otros espectáculos 15%

La recaudación y administración del impuesto corresponde a la municipalidad distrital en cuya jurisdicción se realice el espectáculo.

Conforme lo establecen el artículo 74° y el inciso 5 del artículo 195° de la Constitución Política del Perú , las municipalidades crean, modifican y suprimen contribuciones o tasas y otorgan exoneraciones, dentro de los límites que fija la ley. Al respecto, del Título III de la Ley de Tributación Municipal “Marco Normativo para las Contribuciones y Tasas Municipales”, se puede identificar, entre otras, las siguientes disposiciones específicas:

a) En aplicación de lo dispuesto por la Constitución, se establece las siguientes normas generales:

1. La creación y modificación de tasas y contribuciones se aprueban por Ordenanza , con los límites dispuestos por la ley.

2. Para la supresión de tasas y contribuciones las municipalidades no tienen ninguna limitación legal.

3. Las ordenanzas municipales que crean tasas, deberán ser prepublicados en medios de prensa escrita de difusión masiva de la circunscripción por un plazo no menor a 30 días antes de su entrada en vigencia.

Las municipalidades no pueden imponer ningún tipo de tasa o contribución que grave la entrada, salida o tránsito de personas, bienes, mercadería, productos y similares en el territorio nacional o que limiten el libre acceso al mercado. Las personas que se consideren afectadas por tributos municipales que contravengan lo dispuesto en el presente artículo podrán recurrir al Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) y al Ministerio Público.

b) La Contribución Especial de Obras Públicas: Grava los beneficios derivados de la ejecución de obras públicas por la municipalidad. Para su aplicación ésta debe emitir las normas procesales para la recaudación, fiscalización y administración de las contribuciones.

En la determinación de la contribución especial por obras públicas, las municipalidades calculan el monto teniendo en consideración el mayor valor que adquiera la propiedad beneficiada por efecto de la obra municipal. En ningún caso las municipalidades pueden establecer cobros por contribución especial por obras públicas cuyo destino sea ajeno a cubrir el costo de inversión total o un porcentaje de dicho costo, según lo determine el concejo municipal. Para efectos de la valorización de las obras y del costo de mantenimiento, las municipalidades deben contemplar en sus normas reglamentarias, mecanismos que garanticen la publicidad y la idoneidad técnica de los procedimientos de valorización, así como la participación de la población. El cobro por contribución especial por obras públicas procede cuando la municipalidad haya comunicado a los beneficiarios, previamente a la contratación y ejecución de la obra, el monto aproximado al que ascenderá la contribución.

c) Las Tasas Municipales: Son los tributos creados por los concejos municipales, cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por la municipalidad de un servicio público o administrativo, reservado a las municipalidades de conformidad con su ley orgánica . No es tasa el pago que se recibe por un servicio de índole contractual.

Las municipalidades no pueden cobrar tasas por fiscalización o control de actividades comerciales, industriales o de servicios, que deben efectuar de acuerdo con sus atribuciones previstas en la ley orgánica de municipalidades . Sólo en los casos de actividades que requieran fiscalización o control distinto al ordinario, una ley expresa del Congreso puede autorizar el cobro de una tasa especifica por tal concepto.

La prohibición establecida en el párrafo precedente no afecta la potestad de las municipalidades de establecer las sanciones por infracción a sus disposiciones.

Las municipalidades pueden imponer las siguientes tasas:

1. Tasas por servicios públicos o arbitrios: Son las tasas que se paga por la prestación o mantenimiento de un servicio público individualizado en el contribuyente.

2. Tasas por servicios administrativos o derechos: Son las tasas que debe pagar el contribuyente a la municipalidad por concepto de tramitación de procedimientos administrativos o por el aprovechamiento particular de bienes de propiedad de la municipalidad.

3. Tasas por las licencias de apertura de establecimientos: Son las tasas que debe pagar todo contribuyente por única vez para operar un establecimiento comercial, industrial o de servicios.

4. Tasas por estacionamiento de vehículos: Son las tasas que debe pagar todo aquel que estacione su vehículo en zonas comerciales de alta circulación, conforme lo determine la municipalidad del distrito correspondiente, con los límites que determine la municipalidad provincial respectiva y en el marco de las regulaciones sobre tránsito que dicte la autoridad competente del gobierno nacional.

5. Tasa de transporte público: Son las tasas que debe pagar todo aquél que preste el servicio público de transporte en la jurisdicción de la municipalidad provincial, para la gestión del sistema de tránsito urbano.

6. Otras tasas: Son las tasas que debe pagar todo aquél que realice actividades sujetas a fiscalización o control municipal extraordinario, siempre que medie la autorización del Congreso.

Las tasas por servicios públicos o arbitrios se calculan dentro del primer trimestre de cada ejercicio fiscal, en función del costo efectivo del ser¬vicio a prestar. Los reajustes que incrementan las tasas por servicios públicos o arbitrios, durante el ejercicio fiscal, debido a las variaciones de costo, en ningún caso pueden exceder el porcentaje de variación del Índice de Precios al Consumi¬dor (IPC) que determine el Instituto Nacional de Estadística a Informática (INEI), apli¬cándose de la siguiente manera:

 El IPC de Lima Metropolitana se aplica a las tasas que por servicios públicos o arbitrios, para el Departamento de Lima, Lima Metropolitana y la Provincia Constitucional del Callao.

 El IPC de las ciudades capitales de departamento del país, se aplica a las tasas por servicios públicos o arbitrios que se proporcione en el correspondiente departamento.

Las tasas por servicios administrativos o derechos no deben exceder el costo de prestación del servicio administrativo y su rendimiento se destina exclusivamente al financiamiento del mismo. Las tasas que se cobre por la tramitación de procedimientos administrativos, sólo son exigibles al contribuyente cuando consten en el correspondiente Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA), conforme a lo dispuesto por el artículo 30° del Decreto Legislativo N° 757 .

d) Licencia de Apertura de Establecimientos: Tiene vigencia indeterminada. Los contribuyentes deben presentar ante la municipalidad de su jurisdicción una declaración jurada anual, simple y sin costo alguno, de permanencia en el giro autorizado al establecimiento. Las municipalidades no pueden cobrar al solicitante de una licencia de funcionamiento por concepto de peritajes o similares.

La tasa por licencia de apertura de establecimiento es abonada por única vez, y no puede ser mayor a una UIT vigente al momento de efectuar el pago. Las municipalidades deben fijar el monto de la tasa en función del costo administrativo del servicio. En el caso de contribuyentes que estén sujetos al régimen del RUS la tasa por licencia de apertura de establecimiento no puede superar el 10% de la UIT.

El Título IV de la Ley de Tributación Municipal –Decreto Legislativo N° 776– norma también acerca de los tributos nacionales creados a favor de las municipalidades. A continuación se indican cuáles son esos tributos así como sus principales características, considerando también sus respectivas modificaciones:

a) El Impuesto de Promoción Municipal: Grava con una tasa del 2% las operaciones afectas al régimen del Impuesto General a las Ventas y se rige par sus mismas normas.

El rendimiento del impuesto se destina al Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN).

b) El Impuesto al Rodaje: Se rige por el Decreto Legislativo N° 8 , el Decreto Supremo N° 009 92 EF y demás dispositivos legales y reglamentarios, con las modificaciones establecidas en la ley de tributación municipal.

El rendimiento de este impuesto se destina al FONCOMUN.

c) La Participación en Renta de Aduanas: Las provincias y distritos donde existen y funcionan aduanas marítimas, aéreas, postales, fluviales, lacustres y terrestres, tienen derecho a percibir el 2% de las rentas que se recauden por esa actividad, como Participación en Rentas de Aduanas (PRA), constituyendo recursos propios.

d) El Impuesto a las Embarcaciones de Recreo: Es de periodicidad anual, que grava al propietario o poseedor de las embarcaciones de recreo obligadas a registrarse en las capitanías de puerto que se determine por decreto supremo.

La tasa del impuesto es de 5% sobre el valor original de adquisición, importación o ingreso al patrimonio, el que en ningún caso debe ser menor a los valores referenciales que anualmente publica el Ministerio de Economía y Finanzas. El impuesto es fiscalizado y recaudado por la capitanía de puerto en donde se encuentre inscrita la embarcación. El rendimiento del impuesto es destinado al FONCOMUN.

No están afectas al impuesto las embarcaciones de recreo de personas jurídicas, que no formen parte de su activo fijo.

La ley de tributación municipal menciona que la SUNAT puede suscribir convenios con las municipalidades, orientados a mejorar la fiscalización tributaria del IGV. Esta disposición es aplicable a ADUANAS, en los convenios que celebren con municipalidades de frontera o en las que exista un puerto, aeropuerto internacional o cualquier otra vía de ingreso de mercaderías del extranjero. Asimismo, las municipalidades distritales pueden celebrar convenios de cooperación con la respectiva municipalidad provincial para la realización de obras o la prestación de servicios interdistritales.

Las municipalidades pueden entregar en concesión los servicios de fiscalización de los tributos a su cargo, siempre que no se viole el secreto tributario. Las municipalidades que brinden el servicio de emisión mecanizada de actualización de valores, determinación de impuestos y de recibos de pago correspondientes, incluida su distribución a domicilio, quedan facultadas a cobrar por dichos servicios no más del 0.4% de la UIT vigente al 1 de enero de cada ejercicio; con este cobro se sustituye la obligación de presentación de declaraciones juradas.

El Decreto Legislativo N° 776 establece en su tercera disposición final que a partir de la vigencia de este decreto, las municipalidades no cobrarán suma alguna por concepto de alumbrado público, pues la competencia para brindar el servicio y cobrar por el mismo es exclusiva de las empresas concesionarias de distribución de energía eléctrica.

Según dicha ley, cuando en el sistema tributario municipal se establezcan plazos en días, se entenderán referidos a días calendario. Asimismo, las municipalidades pueden celebrar convenios con una o más entidades del sistema financiero para la recaudación de sus tributos.


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