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TEMAS JURÍDICOS DE LA COMUNIDAD ANDINA

Galo Pico Mantilla


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ESTUDIO JURÍDICO INSTITUCIONAL *

TRIBUNAL DE JUSTICIA DEL ACUERDO DE CARTAGENA (1)

Durante el proceso de aplicación de los diversos mecanismos de la integración andina en los países de la Subregión, se hizo evidente la necesidad de revisar la estructura orgánica del “Pacto Andino” y de introducir varias modificaciones al Acuerdo de Cartagena en orden, particularmente, a garantizar el cumplimiento de sus normas mediante la creación de un órgano jurisdiccional, al que se le asignaría, de manera fundamental, el control de la legalidad en la ejecución del Acuerdo, la solución de controversias que se originen por su aplicación y la interpretación exclusiva de la norma comunitaria.

Es así como la Junta del Acuerdo de Cartagena, en 1972, luego de confirmar plenamente la conveniencia de que el proceso de integración subregional cuente con una institución jurisdiccional propia que sea parte integrante del Acuerdo de Cartagena y a la vez independiente de sus instituciones y de los Gobiernos de los Países Miembros, presentó el primer documento de trabajo que se registra en la historia de la creación del Tribunal, denominándolo “Bases de un Tratado para la creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena”. Dos años después, en 1974, entregó el “Proyecto de Tratado” cuyo texto fue revisado por dos ocasiones durante el año de 1977.

La plausible persistencia en este propósito creador del Tribunal, condujo a la convocatoria de expertos gubernamentales y luego a la de representantes plenipotenciarios de los países del Acuerdo, con el objeto de proceder a la discusión y aprobación del documento que constituiría el futuro Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena. Estas reuniones se efectuaron entre junio de 1977 y abril de 1979, oportunidad en la que se presentó el Informe Final de los mencionados representantes.

En 1978 –un año antes del mencionado Informe Final y de la correspondiente suscripción del Tratado de creación del Tribunal-, se firmó en Bogotá la “Declaración de Presidentes de los Países Andinos”, agosto 8 de 1978 (2) en la cual los mandatarios mencionaron de manera concreta la necesidad de crear el “Tribunal Andino de Justicia”, señalando las competencias que deberían corresponderle.

“Dentro de ese espíritu positivo –dijeron los Presidentes- hemos llegado a la conclusión de que los avances registrados en el proceso de integración andina demuestran la impostergable necesidad de disponer de un órgano jurisdiccional que controle la legalidad de las normas emanadas de la Comisión y de la Junta, dirima las controversias sobre el cumplimiento de las obligaciones de los Países Miembros e interprete los principios que conforman la estructura jurídica del Acuerdo. Nos dirigimos a las autoridades nacionales competentes y a la Comisión del Acuerdo de Cartagena para que, a la mayor brevedad posible, inicien el examen de la materia, que deberá concluir durante el próximo año con la suscripción del Tratado para la creación del Tribunal Andino de Justicia”

En efecto, el año siguiente aconteció lo propuesto por los Presidentes del Grupo Andino y es así como los Plenipotenciarios de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, (3) el 28 de mayo de 1979 suscribieron el Tratado que crea el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, integrándolo a su estructura institucional, como el tercer órgano principal del mismo, con las funciones propias de su índole jurisdiccional. Los dos primeros órganos principales son la Comisión y la Junta, creados por el mismo Acuerdo de Integración Subregional, denominado Acuerdo de Cartagena mediante la Decisión No. 1 de la Comisión. (4)

En la indicada fecha, 28 de mayo de 1979, con oportunidad de conmemorarse los primeros diez años del Acuerdo y de “evaluar el desarrollo del proceso subregional de integración” se reunieron en Cartagena, Colombia, los Presidentes de los cinco Países Miembros(5) y suscribieron el denominado “Mandato de Cartagena”. En este documento los Presidentes del Grupo Andino registraron los siguientes y elevados conceptos sobre las bondades de la integración:

“Hemos tomado conciencia de que nuestro futuro es uno e

indivisible y confiere nueva dimensión e imponderables perspectivas a la convivencia entre las naciones andinas, por lo que nos satisfacen los progresos alcanzados en el proceso de la integración subregional, y reconociendo los arduos y complejos problemas que gravitan sobre su futuro, vamos a dar atención prioritaria a las soluciones que exige el afianzamiento de la unión de los cinco países y a proporcionar el invariable respaldo de nuestros Gobiernos a la consolidación del sistema jurídico e institucional previsto en el Acuerdo de Cartagena”.

Por otra parte, como consecuencia de esta afirmación y con el fin de llegar realmente a la antedicha consolidación jurídica institucional, una vez suscrito el Tratado de creación del Tribunal, los Presidentes de los países comprometidos en la integración, se interesaron por la pronta vigencia de este instrumento.

“Recomendamos –dijeron los Presidentes- la urgencia de la entrada en vigor del Tratado que crea el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena que es una demostración del alto nivel de madurez y estabilidad que adquieran las instituciones del Sistema Andino y constituye la primera experiencia latinoamericana que dota al Derecho de Integración de una instancia jurisdiccional e interpretativa y que, como tal, representa la más clara manifestación de la voluntad indeclinable de nuestros gobiernos de respetar y cumplir las obligaciones y responsabilidades soberanamente asumidas en el Acuerdo de Cartagena, así como de la irreversibilidad de la integración subregional.

“Con la creación de la función jurisdiccional, el Acuerdo de Cartagena alcanza plenitud institucional, reafirma su personalidad jurídica internacional, su propia autonomía y la permanencia de sus objetivos, órganos y mecanismos”.

En éstos términos, el Mandato de Cartagena, involucra a los países suscriptores dentro del nuevo “Derecho de Integración” con “una instancia jurisdiccional e interpretativa” constituida por el Tribunal de Justicia, cuyas obligaciones y responsabilidades –como afirman los Presidentes- fueron “soberanamente asumidas”.

Estos conceptos de la Declaración Presidencial, a nuestro juicio, significan la reafirmación de los principios que caracterizan al Derecho de la Integración, como son la preeminencia, y la aplicación uniforme y preferente de sus normas.

La recomendación que hicieran los Presidentes para la pronta entrada en vigencia del Tratado del Tribunal, no corrió la misma suerte que la exhortación formulada para la suscripción del mismo. Mientras la firma se efectuó al año siguiente de su recomendación, la ratificación del Tratado concluyó cuatro años después del Mandato de Cartagena, el 19 de mayo de 1983.

A los pocos meses de este encuentro, los Presidentes de Bolivia, Colombia, Perú y Venezuela y el representante del Presidente del Ecuador (6) en el Acta de Panamá”, octubre 2 de 1979, aplaudieron la reunión de Cartagena y expresaron el concepto o “definición política de la integración andina” en los siguientes términos:

“... la integración andina constituye la realización de una comunidad de origen, pensamiento, espíritu y destino y... es un hecho vital para sus países, con miras a implantar la justicia social internacional”.

Además, confirmaron “la necesidad histórica, política, geopolítica, cultural, económica y sociológica que significa para sus pueblos el proceso de integración andina”.

Asimismo los Presidentes de Colombia, Perú y Venezuela y el Representante del Presidente del Ecuador reunidos con ocasión de la toma de Posesión del Presidente Constitucional de la República del Perú, Fernando Belaúnde Terry, (28 de julio de 1980) al examinar “la evolución del proceso de integración subregional andino y el cumplimiento de los postulados contenidos en el Mandato de Cartagena y el Acta de Panamá”, se refirieron así al sistema jurídico institucional de la integración andina:

“Expresamos –dijeron- nuestra viva complacencia por la dimensión política y perfeccionamiento del sistema jurídico –institucional del proceso del integración andino, experimentado a partir del Mandato de Cartagena como una consecuencia natural de la evolución favorable y la consolidación de la integración en el plano socio-económico, y como factor indispensable para una ulterior profundización y apertura del proceso hacia metas elevadas. Entendiendo el proceso como un fenómeno multidimensional, observamos que este desarrollo se ha manifestado sobre todo a través de la institucionalización del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del Grupo Andino, del Parlamento Andino y del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, favoreciendo fórmulas originales de vinculación colectiva con interlocutores de la región y de la comunidad internacional”.

Por último, dentro de la relación que antecede, en la reunión conmemorativa de los 150 años del fallecimiento del Liberador Simón Bolívar efectuada en Santa Marta Colombia el 18 de diciembre de 1980, “Los Presidentes de Colombia, doctor Julio César Turbay Ayala; del Ecuador, abogado Jaime Roldós Aguilera; del Perú, arquitecto Fernando Belaúnde Terry y de Venezuela, doctor Luis Herrera Campíns, con el solemne y fraternal testimonio de los otros Mandatarios presentes en Santa Marta, reafirman en esta oportunidad histórica, la urgencia de acelerar el proceso de integración en que están comprometidos, superando las dificultades existentes y permitiendo que los mecanismos institucionales del Acuerdo de Cartagena alcancen plena operación. La próxima entrada en vigor del Tribunal de Justicia, el ejercicio de las funciones del Parlamento Andino, el ámbito atribuido al Consejo de Ministros y todos aquellos otros entes especializados que forman el Sistema, deben fortificar al máximo la fe de los pueblos y gobiernos en las virtualidades políticas y económicas de la integración, para que, sin desconocer los compromisos de toda la América Latina, los miembros de la Subregión logren el cumplimiento de los objetivos superiores del Grupo Andino y del Acuerdo de Cartagena”.

2. Tratado del Tribunal (7)

El Tratado que crea el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena o “Tribunal Andino de Justicia”, nombre con el que comúnmente se lo menciona, fue suscrito el 28 de mayo de 1979 por los Plenipotenciarios de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela en Cartagena, Colombia y se encuentra en vigor desde el 19 de mayo de 1983, fecha en la cual, con el depósito de la ratificación de Venezuela, se completó la entrega de los instrumentos de ratificación de Venezuela, de los cinco países suscriptores. De inmediato, Ecuador, país sede del Tribunal, realizó las gestiones conducentes para la instalación y funcionamiento de esta institución comunitaria, la misma que inició sus labores el 5 de enero de 1984.

El preámbulo del referido tratado –parte integrante de este instrumento internacional-, entre otros conceptos orientadores, expresa que la integración constituye un propósito común de desarrollo económico y social, “que es indispensable garantizar el cumplimiento estricto de los compromisos derivados directa e indirectamente del Acuerdo de Cartagena, con el fin de que la integración alcance los efectos que de ella esperan los pueblos de los Países Miembros” y que los gobiernos de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela por medio de sus Representantes Plenipotenciarios convienen en celebrar el Tratado de Creación del Tribunal “SEGUROS de que la estabilidad del Acuerdo de Cartagena y de los derechos y obligaciones que de él se derivan deben ser salvaguardados por un órgano jurisdiccional del más alto nivel, independiente de los Gobiernos de los Países Miembros y de los otros órganos del Acuerdo de Cartagena, con capacidad de declarar el derecho comunitario, dirimir las controversias que surjan del mismo e interpretarlo uniformemente”.

A continuación, el texto del Tratado, dividido en seis capítulos, establece en primer lugar y de manera taxativa la conformación del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena; señala expresamente el carácter obligatorio de las Decisiones de la Comisión y la particularidad de ser “directamente aplicables” en los países suscriptores del Tratado. Añade la obligación de los Países Miembros de asegurar el cumplimiento del citado ordenamiento jurídico mediante la aprobación o abstención de las medidas que sean necesarias para la fiel aplicación del conjunto de normas que conforman el ordenamiento jurídico establecido por el mismo Tratado del Tribunal.

En segundo lugar, el Tratado dispone la creación del Tribunal como órgano principal del Acuerdo -el tercero en orden de aprobación, luego de la Comisión y la Junta- y establece la sede de la nueva institución comunitaria. Al tiempo de regular la integración del Tribunal, faculta a la Comisión para la aprobación del Estatuto y al Tribunal para la expedición de su Reglamento Interno.

En tercer orden, establece la competencia del Tribunal para conocer y resolver las acciones de nulidad, las acciones de incumplimiento y las solicitudes de interpretación prejudicial, señalando el procedimiento para cada uno de estos casos.

En cuarto lugar, dentro del conjunto de Disposiciones Generales precisa que la solución de controversias relacionadas con el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, se sujetará a los términos del Tratado del Tribunal, con lo cual modifica el procedimiento que regía con anterioridad a la vigencia de este instrumento internacional y elimina tanto la participación de la Comisión, como la sujeción al Protocolo para la solución de controversias de la ALALC. El Protocolo de Quito avanza más en estas modificaciones al sustituir la norma correspondiente del Acuerdo y disponer que las controversias sobre el citado ordenamiento jurídico se sujetarán únicamente a las normas del Tratado que crea el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena.

Por otra parte, en el mismo capítulo, el Tratado crea también la “Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena”. En ella deben publicarse los instrumentos aprobados por los tres primeros órganos principales del Acuerdo, es decir, las Decisiones de la Comisión, la Resolución de la Junta y las Sentencias del Tribunal.

En quinto orden, se regula las condiciones para la suscripción –sin reservas- y la vigencia del Tratado. En este capítulo, también se modifica radicalmente la concepción inicial del Acuerdo de Cartagena en cuanto a su vinculación técnico- jurídica con la ALALC. Se establece que la vigencia del Acuerdo y la del Tratado del Tribunal, será independiente de la que corresponda al Tratado de Montevideo y se dispone que la vigencia del Tratado del Tribunal sea por todo el tiempo que permanezca en vigor el Acuerdo de Cartagena.

En último lugar, las Disposiciones Transitorias, se refieren a la acción de nulidad que podía ser ejercida ante el Tribunal contra las Decisiones y Resoluciones aprobadas por los órganos principales del Acuerdo con anterioridad a la vigencia del Tratado.

Esta breve descripción del contenido del Tratado –38 artículos y 3 disposiciones transitorias- no tiene otro propósito que servir de marco general introductorio al conocimiento de la jurisprudencia del Tribunal que, en forma sistematizada, se reproduce en esta obra.

Adicionalmente, cabe destacar que tanto los antecedentes documentales de la creación del Tribunal, como el texto de su Tratado constitutivo, al concederle identidad y características propias vinculadas con los objetivos del Acuerdo de Cartagena y los principios del nuevo Derecho de la Integración, otorgan al Tribunal la condición sui géneris de organismo comunitario u organismo internacional de carácter comunitario, diferenciándolo por su origen, naturaleza y funciones, de otro tipo de organizaciones creadas por instrumentos diferentes a los que corresponden a la integración andina.

3. Estatuto del Tribunal

Al marco jurídico de la creación del Tribunal, se incorporó posteriormente el Estatuto de esta organización aprobado por la Comisión del Acuerdo de Cartagena mediante la Decisión 184 de 19 de agosto de 1983, publicada en el Gaceta Oficial No. 2 de 7 de septiembre de 1983. (8). Esta Decisión es parte integrante del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, como lo es el mismo Acuerdo, sus protocolos adicionales y modificatorios, el Tratado del Tribunal, las demás Decisiones de la Comisión y las Resoluciones de la Junta. (9)

El Estatuto comprende tres títulos. El primero de ellos, con seis capítulos, regula, dentro de los términos del Tratado, la integración del Tribunal, su funcionamiento y la participación de los representantes, abogados y asesores de las partes que actúan ante el Tribunal. El segundo, en cinco capítulos norma el procedimiento para las acciones de nulidad e incumplimiento, las solicitudes de interpretación prejudicial, la revisión de las sentencias, las sanciones por incumplimiento de las normas y el impedimento y recusación de los Magistrados. El tercero y último título, comprende el capítulo de las Disposiciones Finales y el capítulo de las Disposiciones Transitorias.

Los procesos, sean de nulidad o incumplimiento, se inician con una demanda cuyos requisitos se enumeran en el Estatuto. En los casos de nulidad, continúa con la contestación seguida de la prueba correspondiente y las audiencias públicas para conocer y debe señalar “sus efectos en el tiempo” y la de incumplimiento, “las medidas que el País Miembro correspondiente deberá adoptar para su ejecución”.

La sentencia tiene fuerza obligatoria desde el día siguiente a su lectura en audiencia; sin embargo, puede ser enmendada o ampliada en el caso de tener errores o inexactitudes comprobadas o en el de no haberse resuelto algún punto controvertido. También puede ser objeto de aclaración cuando así lo solicite un País Miembro, la Comisión o la Junta del Acuerdo.

Por otra parte, los procesos de interpretación prejudicial, comienzan con la solicitud de interpretación –facultativa u obligatoria según el caso- elevada por los Jueces Nacionales, con la “relación de las normas del ordenamiento jurídico del Acuerdo cuya interpretación se requiere” y los demás requisitos previstos por el Estatuto.

El Tribunal debe expedir la sentencia de interpretación dentro de los treinta días siguientes al de la recepción de la correspondiente solicitud.

Toda sentencia debe estar firmada por el Presidente, los demás Magistrados y el Secretario, es decir que no se admiten “votos salvados ni opiniones en disidencia”.

4. Reglamento Interno (10)

El Reglamento Interno del Tribunal, instrumento regulador de sus actividades administrativas y jurídicas, fue aprobado por este mismo organismo en uso de la atribución concedida por el Tratado de su creación. El texto inicial fue acordado por el Tribunal el 15 de marzo de 1984. La primera modificación aprobada el 9 de mayo del mismo año sobre asuntos de carácter administrativo, se encuentra incorporada en el texto publicado en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena No. 8 de 6 de julio de 1984. La segunda reforma acordada el 19 de junio de 1985, forma parte de la última codificación reglamentaria y se refiere a las sesiones del organismo señalando expresamente los casos judiciales y administrativos para los cuales es indispensable la sesión plenaria del Tribunal. Es decir, la sesión que debe realizarse con la concurrencia de los cinco Magistrados que lo integran. (11)

El Reglamento como expresa su disposición general “... desarrolla las normas del Estatuto relativas a la organización y funcionamiento del Tribunal y a los procedimientos judiciales que se sigan ante este órgano jurisdiccional”, el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena.

El texto de este documento, está dividido en tres títulos. El primero, luego de la mencionada disposición general, contiene seis capítulos que tratan de los Magistrados principales y suplentes, del Presidente, el Secretario, la organización administrativa, las sesiones judiciales y administrativas y la actuación de los representantes, abogados y asesores. El título segundo, en cuatro capítulos, desarrolla las normas relativas al procedimiento judicial, las normas generales, las notificaciones, los términos, la demanda para las acciones de nulidad e incumplimiento, la contestación, prueba, audiencia y sentencia. Por último, el título tercero contiene las disposiciones finales y transitorias.

5. Sede y Composición

El Tribunal, tiene su sede permanente en la ciudad de Quito, capital de la República del Ecuador. Está integrado por cinco magistrados nacionales de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela (12) designados por unanimidad de los respectivos plenipotenciarios, previo el cumplimiento de un proceso especial y de los requisitos equivalentes a los que sean indispensables en los países andinos para el “ejercicio de las más altas funciones judiciales”. El desempeño de la magistratura implica dedicación exclusiva a la misma y plena independencia para el ejercicio de sus funciones, particularidad que se asigna a los magistrados del Tribunal en concordancia con la que corresponde al ordenamiento jurídico en general y a sus instituciones, en particular.

Además de los magistrados, la composición administrativa del Tribunal se rige por la norma comunitaria de su Estatuto según la cual corresponde al Tribunal establecer “los procedimientos de selección, modalidades de contratación, categorías y períodos, así como el régimen de derechos y obligaciones de sus funcionarios y empleados”.

6. Competencias del Tribunal

Las competencias asignadas al Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena mediante el Tratado de su creación, se clasifican en tres grupos: Acción de Nulidad, Acción de Incumplimiento e interpretación Prejudicial. (13)

1. Acción de Nulidad

Esta acción cuya finalidad fundamental es la de preservar la legalidad en el procedimiento de aprobación de la Decisiones de la Comisión y las Resoluciones de la Junta que constituyen el conjunto de normas comunitarias derivadas, puede ser ejercida ante el Tribunal por parte de los Países Miembros, la Comisión, la Junta, y las personas naturales o jurídicas de los países signatarios cuando la norma impugnada siéndoles aplicable, les cause perjuicio. Los Países Miembros pueden intentar la nulidad de las Decisiones de la Comisión que hubieren sido aprobadas sin su voto afirmativo y de las Resoluciones de la Junta sin ninguna limitación. La Comisión, por esta vía, sólo puede impugnar la validez de la Resoluciones de la Junta y ésta, a su vez, puede intentar únicamente la nulidad de las Decisiones de la Comisión. En todo caso, es procedente si se inicia dentro del año siguiente a la fecha de vigencia de la norma impugnada.

Para que la acción de nulidad de las Decisiones de la Comisión, intentada por un País Miembro sea aceptada, es indispensable que entre los anexos de la demanda se presente la certificación de la Junta –Secretaría Permanente del Acuerdo- en la que conste que la Decisión impugnada no fue aprobada con el voto favorable del país que propone la acción de nulidad.

En consecuencia, dentro de esta acción, el Tribunal es competente para declarar la nulidad de las Decisiones de la Comisión y de las Resoluciones de la Junta, cuando para su aprobación se hubieren desconocido las previsiones del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena y este hecho fuese impugnado ante el Tribunal, dentro del año de vigencia de la norma, por los organismos y personas facultadas para ello, o sea, por los Países Miembros, la Comisión o la Junta, en su caso, y las personas naturales o jurídicas cuando la norma atacada “les sean aplicables y les causaren perjuicio”.

Hasta la fecha de edición de esta obra sólo un País Miembro ha planteado la nulidad de varios actos normativos. Concretamente, Colombia ha demandado la nulidad de las Resoluciones de la Junta números 237, 252 y 253. (14)

La Resolución 237 (8 de agosto de 1984) se refiere a la solicitud de Ecuador para la aplicación del artículo 58 del Acuerdo de Cartagena cuyo texto dispone que el hecho de la incorporación de determinados productos en las listas de excepciones de los Países Miembros no tiene valor frente a las exportaciones de Bolivia y Ecuador que a juicio de la Junta hubieren “sido objeto de comercio significativo” con el respectivo país, o tuvieren perspectivas de serlo. Igual beneficio concede esta disposición a los productos que, aunque estuvieren incluidos en las listas de excepciones de los otros países, tuvieren a criterio de la Junta “perspectivas ciertas e inmediatas de exportación desde Bolivia o el Ecuador al país que los tenga exceptuados de la liberación del intercambio”. En este caso, la Junta, determinó “la existencia de comercio significativo de tubos (incluidos sus desbastes) y barras huecas de aluminio originarias del Ecuador, clasificados en el ítem 76.06.00.00 de la NABANDINA” y como consecuencia sostuvo que la inclusión de estos productos en la lista de excepciones de Colombia no afecta a las exportaciones provenientes de Ecuador.

La Resolución 252 (16 de abril de 1986) se relacionada con la aplicación del artículo 80 del Acuerdo de Cartagena, solicitada por Colombia para las importaciones originarias de Venezuela. Este artículo, en resumen, dispone un trámite especial por parte de la Junta o el pronunciamiento definitivo de la Comisión, cuando la devaluación monetaria aprobada por uno de los Países Miembros, diere lugar a que se modifiquen las “condiciones normales de competencia” entre los respectivos países. El país que se considere perjudicado, debe proponer –y adoptar si fuere el caso- las medidas que considere “adecuadas la magnitud de la alteración”, para protegerse de la misma. Sobre este asunto, la Junta autorizó a Colombia la aplicación de varias medidas correctivas transitorias para las importaciones originarias de Venezuela, disponiendo que se le informe mensualmente sobre la aplicación de las mismas y recomendando el plazo de su vigencia.

Adicionalmente esta Resolución dispone que los dos países en cuestión –Venezuela y Colombia- informen mensualmente la variación del tipo de cambio de sus monedas y de los índices de precios al consumidor con el objetivo de que la Junta pueda observar el proceso de la alteración producida por la devaluada monetaria “y determinar la eventual modificación del plazo previsto en el literal b) del artículo 1º.”, o sea el 16 de agosto de 1986.

La nulidad alegada por Colombia, considerando que la Junta carece de competencia para fijar ex ante y a priori el plazo de duración de las medidas de salvaguardias, se concreta al literal b) del artículo 1º. de la citada Resolución 252 (plazo) y a la parte final del artículo 4º. (Modificación del plazo).

Por último, la tercera norma impugnada, Resolución 253 (1. de Diciembre de 1986), se refiere, igual que la anterior, a la aplicación del artículo 80 del Acuerdo de Cartagena solicitada por Colombia, pero esta vez, para las importaciones originarias de Ecuador.

Igual que en la impugnación anterior, en esta causa se demanda la nulidad del literal b) del artículo 1º. y la parte final del artículo 4º. de la Resolución 253, o sea el plazo recomendado por la Junta y la posibilidad de su modificación. Los fundamentos de la acción son los mismos de la demandada de nulidad de la Resolución 252.

Las sentencias del Tribunal sobre las mencionadas acciones de nulidad han incorporado a la jurisprudencia andina importantes conceptos cobre las facultades de la Junta y los temas relacionados con las Resoluciones cuya nulidad ha sido solicitada, como el tratamiento preferencial para Bolivia y Ecuador, el comercio significativo, las listas de excepciones y la desviación de poder.

“Esta competencia –según la jurisprudencia- faculta al Tribunal para examinar las Decisiones de la Comisión y las Resoluciones de la Junta, a fin de establecer si se ajustan formal y sustancialmente al ordenamiento jurídico del Acuerdo citado y resolver, en consecuencia, con base en los planteamientos y pruebas allegadas en cada causa, si son válidos total o parcialmente, y en este último caso regular los efectos de esa nulidad en el tiempo. “(Proceso No. 1-N-85. G.O. No. 15 de marzo 24 de 1986).

6.2 Acción de Incumplimiento

Las normas que integran el Ordenamiento Jurídico Andino generan obligaciones que deben ser ejecutadas por los Países Miembros del Acuerdo, y su incumplimiento puede ser reclamado ante el Tribunal de Justicia previa la etapa administrativa que corresponde conocer y resolver a la Junta.

En consecuencia, la acción de incumplimiento comprende dos etapas, la administrativa que se tramita ante la Junta y la judicial que debe ser presentada ante el Tribunal sea por parte de la misma Junta, o por parte de los Países Miembros, de conformidad con el trámite establecido por la norma comunitaria. En consecuencia, el incumplimiento de las normas del ordenamiento jurídico andino y de las obligaciones que de él se derivan, puede ser subsanado por dos vías: la administrativa con intervención de la Junta y la jurisdiccional con actuación del Tribunal.

La etapa administrativa reservada a la Junta del Acuerdo puede comenzar por propia iniciativa de este organismo o por reclamo de uno de los Países Miembros. En los dos casos corresponde a la Junta, emitir un dictamen motivado, que reconozca la legalidad o establezca el incumplimiento de las obligaciones emanadas del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena.

Cuando la Junta inicia esta acción, una vez formuladas las observaciones de incumplimiento, el país reclamado debe responder al cuestionamiento dentro del plazo máximo de dos meses. Al vencimiento de éste, la Junta, con o sin la respuesta del país reclamado, debe emitir su dictamen motivado. Si la opinión de la Junta es de incumplimiento y el país observado continúa con esta actitud, la Junta “podrá” solicitar el pronunciamiento del Tribunal.

Asimismo, cuando es un País Miembro el que reclama ante la Junta por el incumplimiento de otro, el trámite administrativo es similar al anterior y la Junta en su oportunidad “deberá” solicitar el pronunciamiento del Tribunal. Como se ve en los dos casos, la norma comunitaria aplicable utiliza expresiones diferentes “podrá” y “deberá”; sin embargo, aunque en la primera hipótesis, semánticamente, se podrá argumentar que la solicitud de pronunciamiento del Tribunal es facultativa para la Junta y en la segunda, que es obligatoria, considerando el contexto general de la acción de nulidad prevista en el Tratado del Tribunal y la obligación de la Junta atribuida expresamente por el Acuerdo de Cartagena para “velar por la aplicación del Acuerdo y por el cumplimiento de las Decisiones de la Comisión y de sus propias Resoluciones”, se ha de entender que no puede haber diferencia en el Trámite final de la acción de nulidad por el uso de dos palabras distintas en el artículo del Tratado que se refiere a la acción iniciada por la Junta y a la propuesta por uno de los Países Miembros.

Sin embargo, en determinados casos, el país denunciante puede presentar directamente al Tribunal la acción de incumplimiento. Este trámite es procedente: a) cuando la Junta no lo solicite dentro de los dos meses posteriores a su dictamen de incumplimiento; b) cuando no emita su dictamen dentro de los tres meses siguientes a la fecha del reclamo; y, c) cuando el referido dictamen no reconociere el incumplimiento denunciado.

Finalmente, si concluido el trámite de esta acción el Tribunal se pronunciare por el cumplimiento, el país sancionado está en la obligación de adoptar las medidas que sean indispensables para la ejecución de la sentencia dentro de los noventa días posteriores a la fecha de notificación de la misma. No obstante, si el país observado mantiene su actitud el Tribunal, en forma sumaria y previa la opinión de la Junta, puede determinar los límites dentro de los cuales se limiten o suspendan parcial o totalmente las ventajas del Acuerdo de Cartagena que beneficien al país sancionado.

Dentro de este procedimiento, el Tratado reconoce el derecho de las personas naturales o jurídicas, para ejercer su acción ante “los Tribunales nacionales competentes”, cuando por el incumplimiento de los países Miembros resulten afectados sus derechos porque ellos no adoptaren “las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena” o aplicaren cualquier medida “que sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculice su aplicación”.

En resumen, la acción de incumplimiento puede ser presentada ante el Tribunal, únicamente por los Países Miembros y por la Junta del Acuerdo. En cambio, las personas naturales o jurídicas de la Subregión, pueden reclamar el incumplimiento de los Países Miembros del Acuerdo ante los Jueces nacionales de sus respectivas jurisdicciones y ellos, como veremos más adelante, deberán solicitar la interpretación del Tribunal de precepto o preceptos del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena que les correspondería aplicar según los términos de la acción que les hubiere presentado.

Desde el inicio de las funciones del Tribunal (1984) hasta la terminación de esta obra (1990), la acción de incumplimiento no ha sido ejercida por ninguna de las partes autorizadas para ello, a pesar de que los incumplimientos –de todo tipo- han sido conocidos, divulgados y en cierto modo explicados. Al parecer, procedimientos extraños al escogido por los países signatarios del Acuerdo, han primado sobre él o se han antepuesto al mismo. (15)

Se ha preferido “la reciprocidad en el incumplimiento” o la tolerancia en la omisión. Aún se ha dicho que en determinada época, afortunadamente superada, se mantuvo un acuerdo para no demandarse recíprocamente. Por ventaja, sin desconocer esta acción y anticipándose a ella, la realidad observada en la marcha del proceso y la voluntad integradora que se conserva, hicieron que se adoptara la vía de la negociación como procedimiento para eliminar los incumplimientos. Los más altos dignatarios de la Subregión Andina se comprometieron a suprimir, en términos generales, los gravámenes y restricciones mantenidos o adoptados unilateralmente para el comercio subregional, así como a reconocer la obligación existente de cumplir con lo dispuesto por las normas que constituyen el Ordenamiento Jurídico del Acuerdo de Cartagena.

La Revista “Grupo Andino” editada por la Junta del Acuerdo (No. 181, 1989), a propósito del tema de los “incumplimientos” y refiriéndose a las restricciones para el comercio impuestas por los Países Miembros, dice:

“Sin embargo, a raíz de la crisis por la que atravesó el Grupo Andino a partir de 1982, los Países Miembros vulneraron estos compromisos al extender unilateral e indiscriminadamente al comercio intrasubregional, restricciones aplicadas con el fin de superar sus problemas de balanzas de pagos. Esta situación, unida a otros factores, dio lugar a una caída sin precedentes del intercambio comercial, y a un clima de desaliento que trajo consigo el incumplimiento caso generalizado del Acuerdo de Cartagena.

“No obstante –añade- los esfuerzos realizados para el retorno a la normativa comunitaria, todavía subsisten en los Países Miembros, en mayor o menor grado, algunas medidas restrictivas unilaterales y otras de carácter cambiario amparadas por el sistema de salvaguardias, que en conjunto continúan obstaculizando el intercambio comercial recíproco. Por tal razón, las acciones comunitarias en el corto plazo deben dirigirse a la búsqueda de soluciones pragmáticas que permitan un adecuado funcionamiento del mercado amplio andino a favor de la producción subregional.”

La materia de los incumplimientos es larga y complicada. Salimos de uno y regresamos a otro o eliminamos el anterior y generamos uno nuevo. En fin, luego de la ejecución del compromiso adquirido por los cinco países para eliminar los incumplimientos, según los documentos oficiales, a fines de 1989 todavía se registraron muchos de ellos. En el programa de liberación, 270 ítems; en el Arancel Externo Mínimo Común, 498 ítems y en la aprobación de Decisiones que requieren de este procedimiento, la 162, Industria de Fertilizantes; 91, Industrias Petroquímica; 146, Industria Metalmecánica; 85, Reglamento sobre Propiedad Industrial –vigente en Colombia, Ecuador y Perú- 197, Mataderos y Comercio de ganado Bovino; 50 y 69, Interacción Temporal de vehículos y 167, Desarrollo Tecnológico Rural.

Posteriormente, como se verá a continuación, la nueva política para sanear los incumplimientos ha producido resultados un tanto satisfactorios. Así, a fines del primer trimestre de 1990, el incumplimiento en la eliminación de restricciones se ha reducido a 7 ítems y en el Arancel Externo Mínimo Común a 244, aún cuando en lo referente a la Industria de Fertilizantes ha sido aprobada por los dos países faltantes, Bolivia y Ecuador.

Lo anterior, en todo caso, no significa que los Países Miembros y los órganos del Acuerdo están eximidos de las obligaciones que les corresponde para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico andino. Contrariamente, dejar de ejecutar sus obligaciones les conduciría al campo de los incumplimientos del cual anhelamos salir para garantizar la conveniencia y beneficios del proceso de integración andina.

6.3 Interpretación Prejudicial

En tercer lugar, el Tribunal está facultado para interpretar por la vía prejudicial las normas que constituyen el “ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena”, o sea, las disposiciones contenidas en este Acuerdo, el Instrumento Adicional y sus Protocolos modificatorios, en el Tratado del Tribunal y en las Decisiones de la Comisión y las Resoluciones de la Junta. El propósito de esta interpretación, como dice el Tratado, refiriéndose al citado ordenamiento, es el de “asegurar su aplicación uniforme en el territorio de los Países Miembros”.

Para que el Tribunal pueda iniciar este procedimiento, se requiere que la correspondiente solicitud de interpretaciones prejudicial sea presentada por los jueces nacionales de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, siempre que les corresponda aplicar alguna de las normas del citado Ordenamiento Jurídico. Esta solicitud es obligatoria para el juez de última instancia y facultativa para el juez cuya sentencia sea susceptible de recursos de acuerdo con la legislación interna, sin embargo esta última también resulta obligatoria porque adquiere este carácter en la instancia final del proceso.

La interpretación del Tribunal –obligatoria para el juez que conozca del proceso-, tiene que “limitarse a precisar el contenido y alcances de las normas del Ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena”. En consecuencia está prohibido al órgano comunitario interpretar el derecho nacional o “calificar los hechos materia del proceso”.

Esta competencia, de las tres que corresponden al Tribunal, ha dado origen al mayor número de sentencias; por tanto, la mayor parte de la jurisprudencia del Tribunal hace relación a las materias que han sido objeto de su interpretación. Las solicitudes conocidas y resueltas por el Tribunal hasta la edición de esta obra, han sido presentadas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento de Santander de la República de Colombia. Los organismos jurisdiccionales o “jueces nacionales” de los otros Países Miembros no han solicitado ninguna interpretación prejudicial, seguramente porque todavía no les ha correspondido aplicar las normas del Ordenamiento Jurídico Andino.

Durante el ejercicio de esta función, a partir de 1987, el Tribunal ha interpretado varias normas del Ordenamiento Jurídico Andino, particularmente los artículos 45 y 54 del Acuerdo de Cartagena, el artículo 5º. del Tratado que crea el Tribunal de Justicia y varios artículos de las Decisiones 85 y 220 relativas al Reglamento sobre la Propiedad Industrial y al Régimen Común de Tratamiento a los capitales extranjeros, respectivamente. (16)

De singular importancia, dada la naturaleza de la integración andina, es la interpretación del citado artículo 5º. del Tratado Constitutivo del Tribunal por cuyo texto los Países Miembros adquieren una doble obligación altamente significativa para lograr los fines de la integración, como la de adoptar “las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena” y el compromiso de “no adoptar ni emplear medida alguna que sea contraria “a dichas normas o que de algún modo obstaculice su aplicación”.

* “JURISPRUDENCIA ANDINA”, Primera Edición, Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, Quito, 1990.

NOTAS:

(1) El Protocolo de Trujillo -en vigor desde el 2 de junio de 1997- sustituyó la referencia al “Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena” por la de “Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina”.

(2) Bolivia, Juan Pereda Asbun; Colombia, Julio César Turbay Ayala; Ecuador, Alfredo Poveda Burbano, Presidente del Consejo Supremo de Gobierno; Venezuela, Carlos Andrés Pérez; y, Perú, Oscar Molina Pallochia, Representante Personal del Presidente.

(3) Bolivia, Gary Prado Salom; Colombia, Diego Uribe Vargas; Ecuador, José Ayala Lasso; Perú, Carlos García Bedoya; y, Venezuela, José Alberto Zambrano Velasco.

(4) “La Comisión del Acuerdo de Cartagena, Visto: El acuerdo adoptado por la Comisión Provisional, en su Primera Sesión, de Agosto 25 de 1969; DECIDE: Desígnese con el nombre de ´Acuerdo de Cartagena´ al Acuerdo de Integración Subregional suscrito por los Gobiernos de Bolivia, Colombia, Chile y Perú, en Bogotá, el 26 de mayo de 1960.”

(5) Bolivia, David Padilla Arancibia; Colombia Julio César Turbay Ayala; Ecuador, Alfredo Poveda Burbano, Presidente del Consejo Supremo de Gobierno; Perú, Francisco Morales Bermúdez; y, Venezuela, Luis Herrera Campíns.

(6) Bolivia, Walter Guevara; Colombia, Julio César Turbay Ayala; Perú, Francisco Morales Bermúdez; Venezuela, Luis Herrera Campíns y, Alfredo Pareja Diezcanseco, representante del Presidente de Ecuador.

(7) El Tratado de creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, fue sustituido por el Protocolo Modificatorio celebrado en Cochabamba el 28 de mayo de 1996 y vigente desde el 25 de agosto de 1999, en el cual consta el nuevo texto del Tratado y la Disposición transitoria para que la Comisión del Acuerdo adopte la Decisión que contenga la Codificación del “Tratado de creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina”. (Decisión 472 publicada en la Gaceta Oficial 483 de 17 de septiembre de 1999)

(8) El actual Estatuto del Tribunal de Justicia consta en la Decisión 500 publicada en la Gaceta Oficial 680 de 28 de junio del 2001.

(9) El Protocolo de Trujillo (10 de marzo de1996) vigente desde el 3 de junio de 1997, sustituyó a la “Junta del Acuerdo de Cartagena”, por la “Secretaría General de la Comunidad Andina”, como el órgano ejecutivo con la facultad de expresarse mediante “Resoluciones”.

(10) El nuevo Reglamento del Tribunal, derogatorio del aprobado en 1984, está publicado en la Gaceta Oficial 1071 de 27 de mayo del 2004.

(11) Desde la separación de Venezuela (22 de abril del 2006), el Tribunal de Justicia está, integrado por cuatro magistrados nacionales de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.

(12) Esta forma de integración del Tribunal fue modificada después que Venezuela, el 22 de abril del 2006, denunció el Acuerdo de Cartagena de conformidad con el Artículo 135 del mismo. La norma vigente, dice lo siguiente:

“Artículo 1.- El número de Magistrados que integren el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina será igual al número de Países Miembros de la Comunidad Andina.” (Decisión 633 publicada en la Gaceta Oficial 1356 de 16 de junio del 2006)

(13) El Protocolo Modificatorio de Cochabamba (Suscripción: 28 de mayo de 1996; Vigencia: 25 de agosto de 1999). agregó las siguientes competencias al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina:

a) El Recurso por omisión o inactividad del Consejo Andino, de la Comisión o de la Secretaría General de la Comunidad Andina;

b) la Función arbitral, en derecho o equidad, para las controversias que surjan de la aplicación o interpretación de los contratos, convenios o acuerdos, celebrados entre los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración o entre ellos con terceros, cuando las partes así lo acuerden; y,

c) la jurisdicción laboral para resolver los casos de carácter laboral que se presenten en los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración.

(14) Dentro del período 1985-2007, las acciones de nulidad fueron 46 de acuerdo con las estadísticas del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.

(15) Dentro del período 1985-2007, las acciones de incumplimiento fueron 105, de acuerdo con las estadísticas del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.

(16) Dentro del período 1985-2007, los casos de interpretación prejudicial fueron 1407, de acuerdo con las estadísticas del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.


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