EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DEL ACUERDO DE CARTAGENA FRENTE A LA CRISIS DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN *

“El Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena (1) frente a la crisis del proceso de integración” es el tema que con acierto nos ha propuesto la Cuarta Reunión del Comité de Coordinación Técnica del Sistema de Coordinación Permanente entre los Organismos de la Integración Andina; por tanto, dentro de este marco que comprende a los Órganos Principales del Acuerdo y a uno de los factores más críticos para el desarrollo de la integración, como es la crisis del Sistema, vamos a tratar de exponer nuestras ideas tanto sobre los aspectos de orden general, como sobre la participación del Tribunal de Justicia en particular.

Cuando hace ya prácticamente dos décadas se suscribió el Acuerdo de Integración Subregional, denominado Acuerdo de Cartagena, las esperanzas no sólo de los técnicos, de los estudiosos del proceso, de los ideólogos de la acción comunitaria, sino, en general, de Gobiernos y de pueblos de los países de la Subregión Andina fueron altamente significativas. Sin embargo conforme hemos ido avanzando en el proceso, se ha evidenciado la “crisis”, sus motivaciones y consecuencias, al tiempo que hemos buscado sus mejores soluciones.

Aspirábamos a desarrollar la gran tarea integracionista y comunitaria basada en significativos proyectos de orden industrial y comercial. La programación industrial, los programas sectoriales, la programación automotriz que ha debido ser suspendida, el arancel externo común partiendo del arancel externo mínimo común, que tampoco pudo cumplirse; el tratamiento preferencial para los países de menor desarrollo económico relativo que también tuvo dificultades; la tan discutida y comentada Decisión 24, sustituida ahora por la Decisión 220 de la Comisión (2), para regular la inversión extranjera y la transferencia de tecnología. En fin, hemos transitado por un largo camino de incumplimientos e imprecisiones y hemos tenido que realizar una serie de esfuerzos para alentar el proceso. En los primeros años fue significativo el ingreso de Venezuela, con el Instrumento Adicional para su Adhesión al Acuerdo, luego el Protocolo de Lima, posteriormente el de Arequipa y ahora el de Quito.

Entonces habíamos creído que la solución inmediata era la de ampliar los diversos plazos del Acuerdo, en unos casos cumplidos y en otros por vencerse, lo cual revelaba no sólo el incumplimiento de las partes sino la impracticabilidad de los programas que había previsto el Acuerdo de Cartagena en sus momentos iniciales. Esta acción de los Países Miembros, interpretada en aquella oportunidad como un paso positivo para solucionar la crisis, no dio el resultado esperado. Varias opiniones sostenían que el proceso debía ser lento y que la solución estaba en abrir el camino mediante la ampliación de plazos, para avanzar con la lentitud deseada dentro de los programas y proyectos del Acuerdo pero, lamentablemente, en esa ocasión no concretamos lo que quizá fue advertido, que el error no estaba solamente en los plazos, sino que se trataba de un asunto de conceptos, de principios. Todo esto, en definitiva, ha determinado que se produzca lo que hemos dado en llamar la crisis del proceso de integración andina. Es así, como después de superar la primera década frente a la crisis ya indiscutible, se inicia un nuevo y largo proceso de estudio y negociación de las futuras modificaciones del Acuerdo.

Largo como en muchos casos, difícil como en todos. La Junta, órgano técnico del Acuerdo, en 1982 presenta una “Evaluación del Programa de Reactivación y un Examen de la Situación y las Perspectivas del Proceso”, luego elabora estrategias sectoriales, propone modificaciones, en el 85 presenta un proyecto de Protocolo Modificatorio y de este modo, la Comisión asume una tarea similar frente a la crisis, discute, negocia, modifica y llega, por fin, en el 87 al proyecto definitivo del Protocolo Modificatorio, ahora Protocolo de Quito suscrito solemnemente el 12 de mayo de 1987. En medio de esta significativa labor, un antecedente valioso y una decisión altamente positiva fue, sin duda, la Declaración de los Presidentes Andinos: “Para Nosotros la Patria es América”, de manera particular por sus directivas precisas para la reactivación del sistema.

Ahora, cuando estamos al finalizar la segunda década de la integración andina, quizá podemos decir que hemos “sincerado” el proceso, hemos advertido, con criterio práctico, la realidad económica y social de cada uno de los países de la Subregión y hemos encontrado en el Protocolo Modificatorio, el documento que haría factible la reactivación o el inicio de una nueva etapa del proceso, una vez recogida en sus páginas, la experiencia y anhelos de los países organizados en la comunidad andina.

Hacerlo de otra manera, por ejemplo, solamente ampliar los plazos, como en ocasiones anteriores, habría sido volver a engañarnos con una solución imposible, pues la crisis ha sido más larga de lo que nosotros mismo hemos considerado, comprende prácticamente el tiempo de existencia del Acuerdo; por eso, hemos de convenir que no se ha tratado solamente de desequilibrios industriales, comerciales, tecnológicos, inversión de capitales o programación sobre dimensionada, sino fundamentalmente de un incumplimiento generalizado y, en cierto momento, acordado. Se rompió la decisión que debió ser invariable de cumplir los compromisos y ejecutarlos en la medida y oportunidad en la que fueron celebrados.

Se habló tanto de los incumplimientos que la Junta elaboró una lista, una nómina de incumplimientos en la que se registra el hecho de que no uno, ni dos, sino todos los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, habían incumplido una o más de las Decisiones válidamente acordadas. Es hora, entonces, de que al tiempo de la ratificación del Protocolo Modificatorio se proceda a eliminar todo aquello que tenga que ver con esta actitud tantas veces reclamada. Es más, quizá se ha repetido mucho el caso de los incumplimientos, pero esta oportunidad y el tema de la crisis es la propicia para volver a hacerlo, pues dentro de ella está precisamente, como se ha dicho, el acuerdo de los Países Miembros de no reclamarse recíprocamente, lo que equivale a no acudir al órgano jurisdiccional en demanda de sus derechos y en denuncia de los incumplimientos. Afortunadamente, superado este hecho a comienzos del presente año, en una instancia en la que tenemos un Protocolo Modificatorio y que la Comisión y la Junta dentro de los propios poderes del ordenamiento jurídico, pueden y deben participar activamente en la evaluación, conocimiento y presentación de reclamos ante el órgano jurisdiccional comunitario, se presentan nuevas esperanzas para el control de la legalidad dentro de nuestro proceso integrador.

Dicho esto, me corresponde reafirmar la participación del Tribunal de Justicia dentro del proceso y frente a la crisis del mismo. Así, comienzo por recordar que todos los países con verdadero entusiasmo y convencimiento digno de todo elogio reclamaban la existencia de un órgano jurisdiccional que se encargara del control de la legalidad comunitaria y así, también con una larga historia de preparación, después de diez años de la firma del Acuerdo de Cartagena, se suscribe el Tratado de creación del Tribunal de Justicia. Al hacerlo se comprometen los países a conceder varias competencias de orden jurídico al organismo comunitario, con la alta responsabilidad y delicada misión de controlar la legalidad de la integración andina, conocer acciones de nulidad o incumplimiento e interpretar las normas del ordenamiento jurídico andino.

Estas funciones esenciales y principales establecidas con un criterio inicial han resultado en la práctica competencias un poco reducidas frente a la gran labor que puede desarrollar y que efectivamente está desarrollando el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena.

En virtud del Tratado de creación, nos fue consignada la categoría de órgano principal del Acuerdo, el tercero, después de la Comisión y de la Junta. Hago esta referencia, que por cierto es conocida por vosotros, porque en varias oportunidades y, especialmente con motivo de las informaciones publicadas sobre el reciente Protocolo Modificatorio, se ha manifestado que tanto el Tribunal, como el Parlamento Andino van a ser recién incorporados como órganos principales del Acuerdo de Cartagena.

Es únicamente el Parlamento el que se va a constituir en el nuevo órgano principal del Acuerdo –el cuarto en el orden de aprobación-, el momento que el Protocolo Modificatorio tenga plena validez, mientras que el Tribunal tiene esa condición, repito, desde la vigencia de su Tratado Constitutivo 19 de mayo de 1983, fecha de la última ratificación acordada por la República de Venezuela.

El Tribunal que adquiere su vigencia cuando se hace más evidente la necesidad de solventar la crisis que se venía advirtiendo, debido al compromiso mencionado anteriormente, ajeno a la Institución y al ejercicio de sus acciones jurisdiccionales, se ha visto notoriamente afectado en su labor. Por fortuna, como esta causa principal ha desaparecido, el Tribunal se encuentra plenamente dispuesto a continuar ejerciendo sus atribuciones y controlando la legalidad de modo que revele la alta responsabilidad y seriedad del proceso de integración andina.

Además, es preciso señalar que la participación del Tribunal dentro del sistema no se evidencia solamente por el número de causas que conozca, o por el número de expedientes que en cada una de sus acciones le corresponda decidir, sino precisamente por la alta autoridad que representa en el ejercicio de su labor estrictamente jurisdiccional, así como en su gran tarea de coparticipación en las actividades integracionistas de modo que su voz, definitiva y orientadora en lo jurídico, en determinado momento logre evitar las controversias, pues los países mediante la participación del Tribunal pueden conocer con precisión la norma jurídica a la que atenerse y las responsabilidades que su incumplimiento representa.

Hemos de reconocer que dentro de esa tarea, al Tribunal le corresponde una misión de singularísima importancia, de allí que, tanto nuestra Institución como las demás del Sistema deben dar su aporte para la solución de la crisis y para evitar que se produzcan otros conflictos de igual naturaleza. Para hacerlo, debemos comenzar por abstenernos de nuevos incumplimientos o acuerdos que no tengan el soporte de la realidad, al igual que compromisos que no se vayan a cumplir o que por cualquier razón no puedan ser ejecutados. Dentro de ese aporte, queda la evidencia del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena de ejercer con toda propiedad y con la independencia que le corresponde, todas las acciones que válidamente le permite su Tratado Constitutivo y el Estatuto aprobado por la Decisión 184 de la Comisión, así como su intervención para la solución de controversias prevista en el Protocolo Modificatorio. Además, queda nuestra promesa de entregar a la causa de la integración todo el esfuerzo posible junto con la voluntad de estar siempre a la disposición de los órganos principales del Acuerdo, de las Instituciones del Sistema, de las autoridades de la Integración Andina y, en fin, de todas las organizaciones vinculadas con el proceso, para dialogar, intercambiar experiencias o realizar tareas conjuntas porque, en definitiva, es esta la acción que puede lograr la solución a la denominada crisis de nuestro proceso de la integración.

Queremos compartir la labor de la integración y demandar respetuosamente el ejercicio de las responsabilidades que corresponden a los órganos del Acuerdo. Particularmente veríamos con satisfacción que la Comisión y la Junta acudan al Tribunal las veces que sean necesarias, para garantizar el cumplimiento del Acuerdo de Cartagena mediante nuestro estudio y resolución de la norma jurídica que se discuta o se vulnere. La jurisprudencia que va creando el Tribunal, contribuye a esta gran finalidad. Por tanto, el Tribunal siempre estará presente con la serenidad que como tal le corresponde, con la altura que caracteriza a un organismo comunitario, con la reflexión y ponderación indispensable para que las resoluciones que se adopten dentro de un marco jurídico técnico, sean las que correspondan al único triunfador que puede haber en las causas de la comunidad: el Proceso de Integración Andina.

A propósito, en ocasión anterior, con motivo de la reciente aprobación de dos sentencias expedidas en las acciones de nulidad presentadas por el Gobierno de la República de Colombia, demandando al nulidad de las Resoluciones 252 y 253 de la Junta del Acuerdo de Cartagena, hemos dicho, que si bien es cierto que se aceptó la petición del Gobierno de Colombia para declarar la nulidad de parte de las mencionadas Resoluciones, también es exacto que en las respectivas sentencias se dejó en claro la amplia facultad de la Junta para ejercer las atribuciones particularizadas en su Reglamento y, en el caso que se discutía, en los procedimientos de aplicación y control de las denominadas cláusulas de salvaguardia.

Hemos dicho que nosotros en estos casos, no podemos hablar de un país ganador o de una Institución triunfadora, tampoco de un país perdedor ni de una institución afectada. En los procesos comunitarios, por su característica especial, por la aplicación del nuevo Derecho de la Integración, que lo estamos elaborando, con esfuerzo y dedicación, debo repetir, el triunfador siempre será el Proceso de la Integración Andina.

Por otra parte, dentro de las actividades del Tribunal, que hemos relatado en documento anterior, podríamos decir que como un medio para evaluar la crisis y buscar soluciones a la misma, estamos organizando una serie de actividades que las catalogaríamos dentro del campo de la coordinación, lo académico y lo docente. Hemos realizado seminarios con materias y temas especialmente dirigidos a sectores no muy vinculados con el proceso o poco informados de los temas de la integración, así como conferencias para auditorios especializados. Además, estamos ejecutando el examen de las cátedras del Derecho de la Integración en las universidades andinas a través de encuentros nacionales de los Decanos de las Facultades de Derecho del área andina en la capital de cada uno de los países y bajo la responsabilidad del magistrado de la correspondiente nacionalidad.

Dentro de este campo, el 20 de agosto pasado, hemos firmado el convenio para institucionalizar la cátedra de Derecho de la Integración en la Universidad Andina Simón Bolívar creada por el Parlamento Andino en Sucre, Bolivia (3). Toda esta labor que nos coloca dentro del marco de la acción integracionista nos motiva para trabajar con todas las instituciones a las que vosotros muy merecidamente representáis y con las cuales queremos mantener los más estrechos vínculos de cooperación para el desarrollo de la tarea integracionista. Así, por ejemplo, recientemente hemos suscrito con la Junta del Acuerdo un “Memorándum de Entendimiento” que comprende los propósitos enunciados anteriormente (4).

En resumen, creo que con nuestra acción conjunta, demostraremos a la comunidad andina que hay un interés común en la integración, que cada organismo respeta sus compromisos y resoluciones, que ejerce sus respectivas atribuciones y reconoce que el intercambio de experiencias es el que puede enriquecer al proceso y, en consecuencia, debilitar y, luego, vencer a la crisis que nos preocupa.

* CUARTA REUNIÓN DEL COMITÉ DE COORDINACIÓN TÉCNICA DEL SISTEMA DE COORDINACIÓN PERMANENTE ENTRE LOS ORGANISMOS DE LA INTEGRACIÓN ANDINA, LIMA, 28 DE OCTUBRE DE 1987.

NOTAS:

(1) El artículo TERCERO del Protocolo de Trujillo (Firma: 10 de marzo de 1996; Vigencia: 3 de junio de 1997) modificatorio del Acuerdo de Cartagena sustituye la referencia “Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena” por la de “Tribunal de Justicia de la Comunidad andina”.

(2) La Decisión 220 fue sustituida por la 291 y modificada por la 295 publicada en la Gaceta Oficial81 de 27 de mayo de 1991.

(3) La Universidad Andina Simón Bolívar representada por el Dr. Julio Garrett Aillón, Presidente de la Comisión Directiva; el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena representado por el Dr. Galo Pico Mantilla, Presidente y el Dr. Hugo Poppe E., Magistrado; y el Instituto Internacional de Integración del Convenio Andrés Bello representado por el Ing. Gastón R. Mejía B., Director Ejecutivo; acuerdan instituir en la Universidad Andina Simón Bolívar la Cátedra de Derecho de la Integración, conforme a las estipulaciones siguientes:

PRIMERA: ANTECEDENTES

1. La Universidad Andina Simón Bolívar, creada por el Parlamento Andino, conforme a su definición, objetivos y funciones debe:

-Coadyuvar a la realización y al fortalecimiento de los principios fundamentales que presiden la integración y el desarrollo de la comunidad subregional andina;

-Crear conciencia popular y apoyo comunitario indispensables para el cumplimiento de los objetivos y proyecciones del proceso de la integración andina;

-Realizar sus acciones mediante programas especiales y convenios de cooperación con universidades de la subregión, instituciones, fundaciones y también buscando la coordinación con los programas de los órganos y convenios del Acuerdo de Cartagena orientados al común propósito de impulsar la integración subregional.

2. A su vez, el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, instituido como garante de la legalidad del Pacto Andino, en la actual etapa de la inserción y recepción del Derecho de la Integración en los Países Miembros del Acuerdo, para el mejor cumplimiento de sus funciones tiene aprobado un Programa para la investigación, docencia y difusión de este novísimo Derecho y, al efecto, debe cumplir acciones mediante:

-La realización, directa o en coordinación con universidades y otros centros culturales de los países signatarios del Acuerdo de Cartagena, de modo preferente y especial con la Universidad Andina Simón Bolívar, de cursos, conferencias, seminarios, etc.;

-La organización de bibliotecas, archivos, centros de información y otros;

-El estudio, la investigación constante y la difusión de la legislación comparada de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, así como del derecho comunitario en general y de la integración latinoamericana en particular.

3. El Instituto Internacional de Integración tiene como objetivos:

-Profundizar el conocimiento de los distintos aspectos de la integración educativa, científica y cultural de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena y los problemas que ella plantea;

-Contribuir a la creación de una conciencia generalizada en los Países Miembros del Convenio Andrés Bello sobre los beneficios de la integración y las condiciones necesarias para alcanzarla;

-Contribuir al establecimiento de dichas condiciones y al logro de los beneficios de la integración, mediante la oportuna asistencia científica, técnica y financiera a los organismos e instituciones regionales o nacionales que desarrollen actividades dentro del marco del Convenio Andrés Bello.

4. La referencia anterior evidencia la concordancia de propósitos de la Universidad Andina Simón Bolívar, del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena y del Instituto Internacional de Integración del Convenio Andrés Bello, así como la conveniencia de coordinar sus acciones a fin de evitar la innecesaria duplicación de esfuerzos, dentro del común deber de servicio a la integración subregional.

SEGUNDA: CREACIÓN DE LA CÁTEDRA DE DERECHO DE LA INTEGRACIÓN

1. Con tales propósitos, las partes acuerdan instituir en la Universidad Andina Simón Bolívar la CÁTEDRA DE DERECHO DE LA INTEGRACIÓN para la docencia, investigación y difusión del Derecho de la Integración, particularmente de la integración andina y de la integración latinoamericana en general.

2. Acuerdos complementarios, que suscribirán las partes, establecerán las reglamentaciones correspondientes para el funcionamiento de la Cátedra, tanto en la sede de la Universidad Andina Simón Bolívar, como en la sede del Tribunal y, de modo general, en los diversos países de la subregión andina.

TERCERA: CONTRIBUCIÓN DE LAS PARTES

1. Las partes se obligan a efectuar aportes oportunos para el cumplimiento de las actividades que debe efectuar la Cátedra que se instituye por el presente Convenio.

2. El Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, de modo preferente, contribuirá con docentes y conferenciantes de alto nivel académico y científico, con la edición de libros y otras publicaciones afines a la Cátedra y también con la atención de actividades organizativas de las acciones que deban cumplirse fuera de la sede de la Universidad.

3. La Universidad Andina Simón Bolívar contribuirá con sus instalaciones, infraestructura en general y el personal de apoyo necesario.

4. El Instituto Internacional de Integración contribuirá con becas para los participantes de los países andinos y del Convenio Andrés Bello.

CUARTA: VIGENCIA

El presente Convenio tendrá vigencia indefinida y sólo terminará si las puertas así lo determinan mediante Convenio escrito.

En expresión de conformidad, las partes suscriben el presente Convenio en tres ejemplares de igual valor, en la ciudad de Sucre a los veinticuatro días del mes de agosto de mil novecientos ochenta y siete.

(4) La Junta del Acuerdo de Cartagena, representada por su Coordinador, doctor Jaime Salazar Montoya, y el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, representado por su Presidente, doctor Galo Pico Mantilla;

TOMANDO EN CUENTA:

Que los objetivos de la integración y la cooperación subregión andina exigen un esfuerzo mancomunado de las instituciones vinculadas al proceso;

Que es conveniente continuar y profundizar la estrecha y mutua colaboración que se ha venido desarrollando entre ambas instituciones.

Que en el marco de sus correspondientes áreas de competencia, existe un conjunto de actividades de interés recíproco que hacen aconsejable su coordinación y posible complementación, a fin de cumplir de manera más eficiente sus programas de trabajo;

SUSCRIBEN el siguiente Memorándum de Entendimiento:

PRIMERO: El Tribunal y la Junta del Acuerdo de Cartagena convienen en aunar sus esfuerzos con el propósito de adelantar acciones en torno a proyectos de interés común y en los cuales coinciden los planes de trabajo, adoptando las modalidades operativas y formas concretas de colaboración y coordinación de esfuerzos que mutuamente se convengan. Asimismo, ratifican su disposición de mantener consultas periódicas para contar con la información actualizada sobre el desarrollo de sus programas de actividades.

SEGUNDO: La cooperación entre las dos instituciones se efectuará, principalmente, mediante la organización de foros, el intercambio de expertos, investigaciones conjuntas y consultas específicas.

TERCERO: Para ejecutar la cooperación señalada, ambas instituciones intercambiarán notas en las cuales contarán, para cada acción, los términos de referencia, fechas, plazos de cumplimiento y presupuesto. En los casos que fuere pertinente, se concertará la coordinación que sea necesaria con otros organismos de carácter regional o subregional.

CUARTO: El presente Memorándum de Entendimiento entrará en vigencia a partir de la fecha de su suscripción; podrá ser revisado por mutuo acuerdo de las Partes; y regirá por un período de dos años, renovable en forma automática, a menos que una de las Partes notifique oportunamente a la otra su voluntad de no renovarlo.

Hecho en Lima, en dos ejemplares, ambos de igual valor, el veintisiete de agosto de mil novecientos ochenta y siete.