6. SOBREVOLANDO LAS ESCUELAS: ACTORES Y BUROCRACIA ESTATAL.

A partir de lo presentado hasta aquí, es posible visualizar un emergente en el la asignación de sentidos que los actores –sobre todo al interior de la organización- le dan al proceso de reforma educativa y al de modalización al que por el momento se presentará sólo a manera de supuesto de anticipación de sentido: pareciera que los actores abordados (directivos y docentes) no se sienten parte de la esfera que reflexiona, discute y decide las políticas educativas, sólo se ven compelidos a ejecutarlas.

Una de las claves para interpretar este accionar puede ser el carácter burocrático del sistema educativo argentino y, por ende, de quienes lo dirigen y de quienes dan clase. Relacionado con la burocracia estatal, aunque más en referencia a las últimas décadas es interesante analizar el papel que asumen las nuevas regulaciones sociales en relación a los actores mencionados.

6.1. Burocratización del sistema educativo argentino.

Como punto de partida, cabe reflexionar sobre el momento de origen de la burocratización de la vida política del país que Argentina no pudo dejar atrás pese a varios intentos y que generó un muy bajo grado de autonomía de los actores sociales con respecto al Estado, entre ellos, los directores de escuela con respecto a sus superiores y los profesores en relación a la dirección. Coincide este período con el de estructuración del sistema educativo argentino.

La constitución del sistema escolar y la conformación de un cuerpo estatal para su administración se definen como estrategias de gestión y administración centralizada hace ciento cincuenta años. Su concepción se asocia con la modernidad, con la primera etapa de las revoluciones industriales y con la construcción de las democracias republicanas como forma de gobierno de los estados nacionales.

Lo desarrollado hasta aquí demuestra la posibilidad de profundizar el análisis objeto de este trabajo a partir de la teoría weberiana de la burocracia; para entender las organizaciones educativas y su dirección, fundamentalmente para estudiar lo relativo a la autoridad y el poder. El concepto de burocracia como forma más apta para las dominación legal racional contiene las notas fijadas por Weber; estas se materializaron con ciertas particularidades en el sistema educativo argentino.

Se torna relevante, entonces, hacer un paréntesis para retomar algunas cuestiones fundamentales de la obra del pensador alemán, sobre todo aquellas que ayudan a estudiar la problemática de la burocracia argentina. El sociólogo norteamericano Talcott Parsons da a conocer en su medio académico los trabajos de Weber en los años ‘50. Allí se lo interpreta como una posición contraria a Marx –quizá por las malas traducciones al inglés que se realizan de las obras del alemán-. Tal vez por esta razón no fue debidamente estimado su pensamiento hasta su reconsideración desde nuevas interpretaciones de sus escritos, sobre todo para analizar democracias como la nuestra, que han surgido históricamente de un modelo neobismarckiano que formó una “república de habitantes” y no una de ciudadanos conscientes de sus derechos políticos.

La obra Weber se entiende fundamentalmente como un intento de comprender aspectos técnicos y burocráticos del capitalismo. Él contrapone su modelo –inspirado en varias administraciones europeas de la época pero muy especialmente en el Estado Prusiano- al modelo patrimonialista anterior en el que se confundían el patrimonio del Estado con el del funcionario y que estaba muy distante de una sociedad pluralista, democrática, igualitaria, celosa del Estado de Derecho .

La organización burocrática fue considerada por este autor como la forma más eficiente de dominación, como la organización llamada a resolver racional y eficientemente los problemas de la sociedad y, por extensión, de las empresas. La organización burocrática –dice Weber- está diseñada científicamente para funcionar con exactitud, precisamente para lograr los fines para los cuales fue creada, no más, no menos. Avanzados ya sus estudios, él mismo pone en duda estas expresiones y reconoce el crecimiento imparable del aparato burocrático.

No obstante esta autocrítica, sus análisis de la sociedad capitalista (no sólo de la administración pública sino también de la empresa privada) interesa para poder estudiar los orígenes del sistema educativo argentino, conformación esta que aún hoy no ha sido modificada en sus estructuras básicas.

Según las ideas centrales de Weber, el núcleo de la burocracia son conductas racionales y deliberadas en base a una estructura jerárquica, o sea, que se deben aceptar esas normas y además hacérselas cumplir a los subordinados. Se obedece no a la persona en virtud de su derecho propio sino a la regla estatuida, la cual establece al propio tiempo a quién y en qué medida se debe obedecer. También el que ordena, obedece, al emitir una orden, a una regla: a la “ley” o al “reglamento” de una norma formalmente abstracta.

Esta preeminencia de la norma puede verse en el sistema escolar argentino desde la Ley 1420; a partir de allí (1884) hasta la etapa de consolidación del sistema se sancionan gran cantidad de reglamentos así como leyes provinciales de educación. Este cuerpo regulatorio contenía normativas de todo orden: la conformación de los Consejos de Escuela, el Cuerpo Médico Escolar, requisitos que debían cumplir los inspectores escolares y disquisiciones acerca de cómo llevarían adelante su tarea; el contenido de los textos escolares; categorías de escuelas y maestros; horarios; planes y programas educativos; forma de ascenso de los maestros y directivos.

Para las escuelas argentinas, a fines del SXIX, los estatutos y reglamentos equivalían a la Constitución para el Estado. La reglamentación organizacional lo preveía todo a la manera de los códigos; era exhaustiva, tocaba todas las áreas de la educación. Además, las normas (racionales) estaban adecuadas a los fines de la organización escolar. También tenían el carácter de legales porque confierían a las personas investidas de autoridad el poder de coacción sobre los subordinados. El objetivo de la reglamentación era la “estandarización” de las funciones de la organización para que hubiese economía y racionalidad.

Como la normativa estaba pensada para todo el sistema, le cabía a los directivos la función de hacerlas cumplir en el ámbito del espacio escolar. Todo estaba metódicamente organizado por lo que era deber oficial de los directores hacer cumplir la reglamentación.

Según Weber, los poderes de mando necesarios para el cumplimiento de los deberes se hayan determinados de un modo fijo, estando bien delimitados mediante normas los medios coactivos que le son asignados (físicos y otros). Para el cumplimiento regular y continuo de los deberes así distribuidos y para el ejercicio de los derechos correspondientes se toman las medidas necesarias con vistas al nombramiento de personas con aptitudes bien determinadas. Casi siempre requieren de una intensa actividad durante largo tiempo así como de pruebas especiales indispensables para la ocupación del cargo.

La gran preocupación puesta de manifiesto en el período de consolidación del sistema en los inspectores escolares, (ya presente en la ley 1420 donde se le atribuían funciones de vigilancia de las acciones que se realizaban en los establecimientos educativos, referidas a la enseñanza, el edificio y las rutinas administrativas) evidencia que rige desde esa época el principio de jerarquía funcional y de la tramitación, es decir, un sistema firmemente organizado de mando y subordinación mutua de las autoridades mediante una inspección de los inferiores por los superiores.

El principio de la jerarquía agrupaba a los cargos y funciones y establecía las áreas o tramos de control -las jurisdicciones-. En base a la jerarquía se construyeron los escalones y la pirámide burocrática. La jerarquía era en orden y en subordinación y se definía con reglas limitadas y específicas. La autoridad y el poder resultante eran inherentes al cargo y al "nivel" y no a la persona; su distribución en la estructura reducía al mínimo los "roces", protegiendo al subordinado de la potencial acción arbitraria de su superior, dado que la acción de ambos se procesa dentro de un conjunto mutuamente reconocido de reglas.

Los directivos de las escuelas argentinas, desde la constitución del sistema burocrático escolar, son funcionarios que persiguen una remuneración fija –no en función del trabajo realizado- sino de acuerdo a las funciones desempeñadas. Las posiciones son establecidas centralmente y clasificadas por grados; el salario y la pensión pagados a los burócratas vienen determinados por su grado más que por el trabajo que realizan. Como funcionarios de estado, los directores estuvieron encuadrados, desde el período de organización del sistema, –tal como menciona Weber- en un escalafón que va desde los puestos inferiores (maestros de escuelas de 4ta categoría) a los superiores y mejores pagos (supervisores escolares). Se seguía el sistema de méritos caracterizado por los nombramientos en base a exámenes competitivos, por la imposición de restricciones a movilidad arbitraria y por la garantía y exigencia de la neutralidad política, todo ello asegurado por un cuerpo regulatorio independiente.

Un último elemento de la teoría de la burocracia que es importante recuperar al momento de tratar de entender la visión de los directivos y docentes es que tanto en los tiempos de conformación del sistema como en la actualidad (a pesar de la retórica reformista), los directores son considerados administrativos y no decisores, son funcionarios especializados en hacer cumplir las líneas establecidas por la superioridad. Ellos no pueden disponer de recursos, de medios ni de tecnología, sólo cuidan el patrimonio con la mayor racionalidad posible.

Esta es quizá una muy buena información histórica que permitiría comenzar explicar el modo de percibir la relación con el poder político que aún hoy mantienen los directores; la forma en que son aceptadas las políticas a manera de “bajada de línea”.