2.4- La Confederación de Estados en la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América: un paso en la fundamentación jurídico-política de la integración latinoamericana.

Con anterioridad se ha introducido el tema de la necesidad de sustentar jurídicamente el proceso de integración continental. Se ha empleado para ello el término fundamentación desde bases jurídicas de la integración regional, del cual se plantearán algunos aspectos sobre su alcance, y la motivación de esta propuesta conceptual en el marco de la estructura confederal.

Al hablar de la necesidad de fundamentación desde bases jurídicas del proceso de integración regional se pretende introducir la idea de la construcción de un esquema donde no solo se recurra a estos instrumentos jurídicos en el punto de partida sino donde sea posible crear bases duraderas, afianzadas por el Derecho, de tal suerte que el sentido de la integración sobrepase espacios regionales restringidos y, sobre todo, los aspectos de interés reducidos al campo económico, sumando también lo relativo a la participación de las sociedad civil a la agenda integracionista.

El referente inmediato puede encontrarse en Europa. Salvando todas las distancias lógicas entre la integración europea y nuestro peculiar proceso, la construcción jurídica que sostiene la Unión Europea demuestra, que es a través de un marco jurídico no solo vinculante, sino que además tienda a asegurar algunos aspectos relevantes de sus Estados miembros, que puede realmente pensarse en una integración continental consolidada. Baste observar como en el propio debate europeo sobre los fenómenos derivados de la integración se introducen constantemente temas de interés directamente relacionados con la perspectiva jurídica, más allá del peso que las temáticas financieras y económicas en sentido general poseen, sobre todo en un continente con una participación insoslayable en el sistema económico internacional.

Por tanto, al inclinarnos por la fundamentación desde bases jurídicas del proceso de integración debemos atender primeramente a las fórmulas más correctas de encauzar dicho proceso en nuestra área geográfica, determinando con claridad el papel de las normas de Derecho aplicables a este tipo de relaciones, que sin discusión, parten de la naturaleza internacional de los vínculos de cooperación e intercambio entre los Estados; debe observarse el impacto que jurídicamente puede tener la construcción de uno u otro esquema, sobre todo en el ámbito de las competencias soberanas en los marcos estatales y fuera de ellos, así como la preservación de los principios básicos de Derecho Internacional, que garanticen ante todo el respeto a las individualidades como premisa para la formación de espacios multilaterales; la creación de mecanismos institucionales rectores del proceso de integración, con capacidad para tomar decisiones de alcance general, con valor de normas jurídicas obligatorias y la determinación de los espacios de regulación normativa que atiendan los beneficios recíprocos y permitan compartir las cargas que todo esquema integracionista comporta. De igual manera, presupone la consolidación y perfeccionamiento de las regulaciones específicas de las operaciones comerciales y financieras, esenciales en un proceso de esta naturaleza. Estas bases jurídicas de la integración deben potenciar una unión más sólida, aun cuando la fórmula escogida no haga desaparecer al Estado-nación como categoría.

Resulta claro que fundamentar desde la perspectiva jurídica no puede reducirse a estos puntos supramencionados. Como tampoco supone el abandono de la teoría económica, y mucho menos de las concepciones políticas que determinan, en buena medida, el paso decisivo y definitorio.

En nuestro caso son muchos los obstáculos por salvar, que arrancan de nuestras particularidades como continente. Entre los aspectos que “no colaboran para la integración de la región” se señalan las viejas disputas en el orden territorial que en su momento conllevaran a conflictos armados, desconfianzas y temores de países pequeños frente a sus vecinos más fuertes, la existencia de economías competitivas no complementarias y la presencia de problemas internos que no contribuyen con el equilibrio de determinadas regiones. De la misma manera, constituyen óbices en el logro de la integración continental la posición de determinados grupos elitistas en el poder que asumen y defienden intereses particulares por encima de los regionales, el desinterés cultivado por décadas de estrechar lazos de solidaridad y cooperación en el continente, el desprecio inicial a los aspectos políticos y sociales de la integración, complementado con la carencia de estructuras jurídico-institucionales en el proceso integracionista, la imposición de tendencias centrífugas y la exacerbación del nacionalismo, entre otros, como el afianzamiento de la dependencia respecto a estilos y tendencias foráneas . Estos elementos determinan, en buena medida, la ineficacia de algunos de los mecanismos integracionistas desarrollados en el continente y, fundamentalmente, impiden llevar a su más elevada expresión el propósito de unificación política y jurídica de los Estados latinoamericanos.

La fundamentación desde bases jurídicas del proceso de integración regional, debe distinguirse de otras categorías asociadas a los modelos supranacionales, como la integración jurídica, dado que atiende elementalmente a la necesidad de instrumentación jurídica de las relaciones que en el seno de la integración se producen, permitiendo apoyarse en el Derecho para la construcción misma del esquema apropiado, más ventajoso y viable, de acuerdo a las características particulares de la región, sin que obligatoriamente este modelo presuponga la marcha inmediata hacia la supranacionalidad. Hecho que no significa que se desconozcan los imperativos actuales que operan, cualesquiera sean los esquemas de integración implementados, en el concierto internacional, a decir, las necesarias aperturas que deben hacer los Estados y las progresivas cesiones de competencias soberanas, para hacer efectivo el principio de cooperación y el establecimiento de estructuras comunes a los fines de la conducción y regulación de este proceso.

Relacionado con la necesidad de fundamentación desde bases jurídicas y políticas del proceso integracionista latinoamericano se produjo una propuesta para la constitución de una Confederación de Estados, cuyas proyecciones podían concretarse en los marcos de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América. Esta idea no ha sido, sin embargo, sistematizada, y no aparece en los puntos de la agenda actual sobre los temas de la integración en nuestro continente. No presupone ello que no continúe teniendo validez, por lo que tratarán de brindarse en este epígrafe elementos que respalden este planteamiento, y que tiendan, en definitiva, a evaluar la importancia y viabilidad de su aplicación a los fines de dar un paso de avance en la creación del sustento jurídico y político de la integración regional.

Antes de exponer algunos presupuestos básicos acerca del modelo confederal en el ALBA, y la relevancia que para las aspiraciones de fundamentación jurídica de la integración regional posee, considero oportuno plantear algunas de las pautas teóricas, ofrecidas en su momento como fundamentos de esta iniciativa.

Resulta necesario para materializar este propósito el examen de los criterios brindados por el profesor VASCÓS GONZÁLEZ , quien ha realizado uno de los análisis más profundos, desde la Ciencia Política, acerca de la posibilidad de instrumentar una Confederación de Estados en los espacios de la Alternativa Bolivariana para las Américas. La opción de la Confederación se sustenta inicialmente en la capacidad mostrada por los gobiernos de Cuba y Venezuela, y posteriormente de Bolivia, de hacer converger sus puntos de vistas políticos, en aras de lograr el fortalecimiento de la unidad continental. Actualmente el panorama es mucho más favorable, por la reciente incorporación a este mecanismo de nuevos Estados, cuyo interés en la consolidación de la integración regional latinoamericana y caribeña es creciente, mostrando un alto grado de compromiso hacia el cumplimiento de los objetivos trazados en los marcos del ALBA, incluidos los de naturaleza política. A juicio de este académico “la confederación es la forma relativamente más simple y asequible en las actuales condiciones”, pudiendo “el proceso para alcanzar la Unión de Estados (...) comenzar con el objetivo de crear una Confederación, aunque no necesariamente con todos los Estados de la región en forma simultánea”. Aquí se mezclan dos elementos esenciales, por un lado, la sencillez con que debe pensarse un esquema de esta naturaleza y, por otro, el papel que debe jugar como paso para alcanzar fórmulas de mayores dimensiones, que tiendan a la fundamentación desde bases jurídicas de un proceso integracionista pleno, bajo el matiz de algunas de las vías anteriormente analizadas o en un contexto novedoso, flexible y progresivo, de acuerdo a las capacidades mostradas por la región, pero que, en todo caso, responda a los objetivos ineludibles de unificación política y jurídica de los sujetos participantes en el proceso de integración.

La construcción del modelo confederal requiere, a la par de un profundo estudio teórico y la valoración de las condiciones objetivas y subjetivas presentes en el área, un desarrollo gradual, en el que se deben integrar paulatinamente los Estados, teniendo en cuenta que “en general, la unión política se ha mantenido al margen de los intentos de integración debido a las presiones del gobierno norteamericano y a la posición contraria a dicha unión por parte de las burguesías nacionales transnacionalizadas”. Por ello la conveniencia de partir de las posibilidades reales que ofrece el ALBA, donde se consolidan posiciones políticas coherentes e identificadas con el verdadero alcance y los potenciales resultados de una integración plena en el continente.

Finalizando con algunos puntos de la exposición del profesor VASCÓS GONZÁLEZ, deben destacarse los siguientes planteamientos: “El hecho de establecer un poder confederado de carácter popular y antimperialista en América Latina, aunque sea en dos o tres Estados, crearía condiciones inéditas en el subcontinente en pro del movimiento social progresista y demostraría el debilitamiento del imperio norteamericano en la región. Ello sería un factor político y económico de considerables proporciones para impulsar la lucha popular en los demás países latinoamericanos a favor de una verdadera solución a sus ancestrales males económicos y sociales. Sería una fórmula para insertar a América Latina y el Caribe en la economía internacional estableciendo un poder político de creciente influencia en la arena mundial. Surgiría así el germen de lo que pudiera constituir una Unión de Estados desde México hasta Argentina, incluyendo el Caribe; una nueva fuerza regional en los marcos del mundo multipolar que se pretende alcanzar. Este proyecto confederado concitaría el apoyo de las fuerzas democráticas, progresistas y revolucionarias en el resto del Mundo”.

Así se resumiría la trascendencia de una Confederación de Estados, que parta de las condiciones ofrecidas en los espacios de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América y que sirva de premisa para alcanzar la fundamentación jurídico-política del proceso de integración continental, arribando a una posible unión de Estados latinoamericanos, sin que resulte de mayor relevancia discutir aquí su posible denominación. Por supuesto, estos no serían los únicos puntos a analizar, porque quedarían otros, de índole jurídica e institucional, que constituyen parte de los objetivos hacia los que se dirige el Derecho y su conjunto de categorías que, particularmente, serían aplicables a un proceso de esta naturaleza .

Como se ha planteado en esta investigación, la propuesta de constitución de una Confederación de Estados en la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América, representaría una respuesta a la problemática de la inexistencia de un esquema de integración político-jurídico que responda a la necesidad de fundamentación jurídica del proceso integracionista continental, abriendo paso a un modelo superior que garantice la unidad plena de América Latina. Esta aspiración -que supera su propia condición para convertirse en una exigencia-, no puede alcanzarse, por su grado de complejidad, de una manera inmediata, de la misma forma que las propias dificultades que enfrenta no deben continuar empleándose como pretexto, ante el hecho de que resulta necesario encauzar definitivamente nuestro proceso integracionista por el camino más adecuado, para arribar a la integración más completa de nuestros pueblos.

Bajo estos presupuestos se ha dicho que el modelo confederal resulta la forma más simple y asequible en las circunstancias actuales, especialmente respecto al ALBA. Las ventajas de la construcción de este esquema pueden dilucidarse desde la explicación misma de sus fundamentos teóricos, y de la relación y los puntos de conexión que guarda con la integración regional, sobre todo al posibilitar la realización del principio de cooperación interestatal sobre una plataforma política bien delimitada, a la que habría que añadir los mecanismos jurídicos pertinentes.

Esta situación se vuelve más favorable en el ámbito de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América, por las bases de esta iniciativa, anteriormente expuestas, la posición de los Estados miembros en el contexto político latinoamericano actual, y por los resultados obtenidos, que la afianzan como un verdadero mecanismo de integración, los cuales han podido lograrse gracias al poder de concertación y la voluntad gubernamental manifestadas en su seno.

Sin desconocer el importante paso dado en esquemas como UNASUR, pueden establecerse algunos criterios que perfilan las ventajas del ALBA de cara a la creación de un esquema político-jurídico para la integración. En la Unión de Naciones del Sur, por ejemplo, si bien se ha avanzado con la ratificación de su tratado fundacional por los Estados de aquella área geográfica, y se prevé la posibilidad de incorporación paulatina de otras naciones del continente, no debe considerarse por ello que existe un discurso político coherente y un compromiso real con el proceso de integración, especialmente por algunos gobiernos aún reticentes a la idea de unidad continental, ya sea por los motivos de dependencia tanto económica como política hacia elementos extranjeros -sobre todo, hacia Estados Unidos-, como por las disputas y rivalidades que en el orden interno mantienen con otras naciones del propio subcontinente . En este aspecto el ALBA saca una mayor ventaja, porque en su entorno se han reunido buena parte de las fuerzas progresistas que hoy impulsan los proyectos unitarios, con un compromiso mayor y con posiciones políticas bien definidas. Esta es una de las fórmulas del éxito de este modelo alternativo, que avanza no por simple acomodo de circunstancias, sino por el empuje de sus actores, por la unidad de criterios y el sentido de pertenencia al esquema, del cual se espera produzca los resultados deseados de todo proceso integracionista. Por tanto, la unión política, hoy tendría mayores posibilidades de triunfo en espacios como el ALBA, lo mismo que el diseño de las bases jurídicas de un esquema superior, al que progresivamente puedan incorporarse el resto de los Estados latinoamericanos, hasta materializar la aspiración de plena unidad continental, tal vez con una dimensión más cercana a la propuesta de UNASUR. No se trata, por tanto, de descalificar otros modelos, pero la urgente tarea de construir uno que responda a las exigencias de la fundamentación política y jurídica, que permita consolidar el proceso integracionista, se alcanzará con mayores garantías de éxito en un escenario como el que ofrece la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América y, a la par, mediante un modelo que se acomode a las circunstancias de nuestra área geográfica -a los ya discutidos problemas que no “cooperan” en los intentos de unificación continental-, que sea viable, y como se ha expresado, relativamente sencillo y asequible.

Nadie duda acerca de la capacidad de negociación y concertación política en los marcos del ALBA, y de la efectividad de los mecanismos de cooperación establecidos en las múltiples esferas del desarrollo económico y social. No resultarían, en cambio, suficientes estas premisas, sino que debería crearse una estructura institucional adecuada y adoptarse los instrumentos jurídicos necesarios para la fundamentación del modelo propuesto.

Sobre la institucionalidad de la Confederación de Estados en el ALBA deben tenerse en cuenta algunos aspectos esenciales a fin de garantizar el funcionamiento eficiente de esta estructura, en correspondencia con los objetivos de la integración regional, que serán cumplidos a través de órganos que expresen el avance en el terreno jurídico y político. Estos deben responder a la sencillez y operabilidad como requisitos. De la misma experiencia histórica se ha arribado a la conclusión de que un esquema ambicioso en su diseño puede a la postre resultar ineficaz. Por tanto, debe configurarse un órgano, que como se prevé teóricamente, represente los intereses comunes de los Estados miembros y constituya la instancia donde se discutan las líneas políticas generales de la Confederación, y donde a su vez se aprueben los instrumentos convencionales y el resto de la normativa jurídica sustentadora de las relaciones entre estos.

En la propia Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América la cuestión de la institucionalidad no ha sido definitiva, aunque ha ido creciendo en la medida en que el propio modelo lo hace. Se ha trabajado básicamente sobre una estructura donde juega un papel importante el Consejo de Ministros del ALBA y una especie de Secretaría denominada Coordinadora Permanente del ALBA, creada en la II Cumbre Ministerial de esta alternativa en 2007. También con un grupo de Comisiones, para atender las diversas áreas de la cooperación (energía, salud, educación, etc.), y otros foros, donde se destaca el de carácter social -a través del Consejo de los Movimientos Sociales, en proceso aún de estructuración-, y la llamada Comisión Política como órgano de concertación. Estos “niveles básicos” se han complementado ahora con los mecanismos de ejecución de los proyectos grannacionales. Uno de los pasos fundamentales en esta institucionalización ha resultado la reciente constitución del Banco del ALBA y de la Comisión Permanente.

Estos espacios, en sentido general, constituyen el brazo ejecutivo en este modelo, pero no se ha diseñado una estructura legislativa, ni -aunque pueda parecer innecesario por la propia naturaleza del esquema-, un aparato para la solución de controversias, por vía arbitral o judicial. Una posible Confederación debería perfeccionar los órganos de concertación política -manteniendo la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno, con sus sesiones periódicas y, particularmente, un órgano de reunión de representantes permanentes-, crear un mecanismo legislativo -que no tiene por qué funcionar como un “mega-parlamento”, pero sí debe jugar su función principal que es dotar de carácter normativo a las decisiones tomadas en el seno de la Confederación-, y una instancia para la solución de potenciales conflictos generados en la aplicación de estas normas jurídicas o cualquier otra controversia.

La naturaleza de las confederaciones, no puede olvidarse, es básicamente política. En este aspecto las condiciones presentes entre los miembros del ALBA, ya examinadas, constituyen una fortaleza, muy favorable para lograr la institucionalización mínima del proceso. La dimensión jurídica debe, por tanto, pensarse y aplicarse de tal forma que se garantice el respeto que estas estructuras confederales ofrecen a cuestiones de soberanía, aspectos territoriales y, sobre todo, a los efectos de la representación de los intereses comunes. Por ello, en todo momento, la pretensión debe ser la constitución de una organización dotada de plena subjetividad internacional, o sea, con capacidad de ser reconocida por el resto de los sujetos de Derecho Internacional Público, actuar en los marcos de las normas de esta rama de Derecho, y ser capaz de responder por las obligaciones que contraiga a nombre de sus Estados miembros. Se requeriría, por ende, la construcción progresiva de un ordenamiento jurídico propio, que parta de los presupuestos relativos al Derecho de la Integración , tras la formalización de un tratado constitutivo -con la aplicación creativa del fundamento teórico de la naturaleza internacional de este acto- y la regulación normativa posterior, sistemática y general, de las relaciones que en su contexto se desarrollen.

Delinear las cuestiones institucionales resulta una tarea compleja, que en todo caso depende de la voluntad de los sujetos interesados en crear un mecanismo de esta naturaleza. Advertimos solo aquí la necesidad de evitar la burocratización de sus instancias y de convertirlas en instrumentos de acción efectiva y rápida. Debe tenerse en cuenta que se propone este modelo confederal como un paso previo para la formación de un esquema superior, que garantice la debida fundamentación político-jurídica del proceso de integración regional y provea los medios para alcanzar la plena unidad continental, por lo que la flexibilidad y la previsión en la creación de instrumentos de adhesión, que contribuyan a la paulatina incorporación de los Estados de la región, o que inspiren la constitución o el perfeccionamiento mismo de un mecanismo que cumpla con las exigencias presentadas a la integración regional en el plano político y jurídico, constituyen objetivos estratégicos importantes. La denominación de este modelo, aunque resulta puramente formal, puede inspirarse en las raíces y aspiraciones de su propuesta, pudiendo ser la de Confederación Bolivariana de Estados.

La idea confederal en los marcos del ALBA debe hoy inspirarse en el pensamiento precursor del independentismo latinoamericano, pero no debe asimilarse a aquellas propuestas, hechas en condiciones totalmente diferentes y con objetivos distintos. Si en la actualidad hablamos de esta perspectiva tenemos, sí, que entender que se trata de una alianza estratégica, pero además, y es lo más importante, que optamos por este modelo para afianzar las bases jurídico-políticas de la integración continental, aunque la idea de la Confederación permanezca al menos temporalmente y nos permita avanzar hacia un esquema integracionista superior, que tarde o temprano derive en integración jurídica de sus Estados miembros. Se trata de encontrar el justo equilibrio entre la dimensión política de esta institución y el valor jurídico de la misma, sin olvidarnos de que se trata de procesos de integración regional y de la necesidad de ampliarlos y fundamentarlos jurídicamente.

Por tanto, considero que la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América puede comenzar a transitar por ese camino, puede probar su cualidad integradora e intentar dar un paso de avance en la integración de nuestra área geográfica, auxiliada por los instrumentos de Derecho Internacional Público y las normas sistematizadas en el Derecho de la Integración, que coadyuven al fortalecimiento de la institucionalidad y de las relaciones de cooperación multifacéticas.

La idea de una Confederación Bolivariana de Estados no es la única alternativa, pero no es tampoco, como creen muchos, una propuesta ajena o descontextualizada respecto a las condiciones objetivas de Latinoamérica . Resulta muy válida para nuestra integración y demuestra las potencialidades reales que existen en el área y en sus proyectos integracionistas, especialmente en la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América, con tantos resultados por mostrar al resto de los mecanismos integracionistas latinoamericanos y caribeños, para avanzar definitivamente hacia una integración continental plena, fundamentada política y jurídicamente.