II.3. POLÍTICAS IMPLEMENTADAS EN EL SECTOR INDUSTRIAL

II.3.1. POLÍTICA DE PROMOCIÓN INDUSTRIAL

Durante el gobierno de Alfonsín estuvieron vigentes los siguientes regímenes de promoción industrial (Aspiazu, 1989: 6 a 21):

• Ley 21.608/77 y decretos reglamentarios, con vigencia para todo el territorio de la nación (ver Anexo). La autoridad de aplicación era la Secretaría de Industria y Comercio Exterior (SICE), y a partir de cierto monto de inversión, el Ministerio de Economía. Principales beneficios que contemplaba este régimen:

i. exención a los derechos de importación sobre los bienes de capital importados

ii. reembolsos a las exportaciones (para el área nord y sud patagónica).

iii. posibilidad de diferir el pago de algunos impuestos hasta por un equivalente al 75 % de la inversión comprometida.

Aspiazu efectúa una distinción entre los proyectos aprobados bajo este régimen, según hayan sido sectoriales o regionales. Los proyectos de promoción sectoriales aprobados (que involucraron a los sectores siderúrgico, petroquímico, forestal / papelero e informático) fueron poco más de cincuenta, y representaron casi la mitad del total de la inversión promocionada; en estos proyectos fue predominante la presencia de grandes empresas, intensivas en el factor capital. En el caso de los proyectos de promoción regionales, fueron aprobados aproximadamente seiscientos cincuenta, y, según el autor, representaron más del 85 % de los empleos que se generaron por aplicación de la política de promoción; en este tipo de proyectos predominaron las pequeñas y medianas fábricas.

• Ley 19.640/72, con vigencia en la provincia de Tierra del Fuego e Islas del Atlántico Sud (ver Anexo). La autoridad de aplicación era el gobierno provincial. Este régimen contemplaba para las firmas promocionadas:

i. exención a los derechos de importación que recaen sobre los insumos importados

ii. reembolsos y reintegros a las compras y ventas que realicen tales firmas en el territorio continental

iii. exención a los derechos de importación sobre los bienes de capital importados

iv. liberación del pago de IVA que recaiga sobre las compras y ventas

v. exención del pago del impuesto a los sellos

vi. reembolsos a las exportaciones

Los beneficios contemplados en los ítems i y el iv fueron los más atrayentes para las inversiones que se radicaron en este territorio. La mayoría de las industrias que se instalaron en este territorio (fabricación de radios y TV, electrodomésticos e hilados de fibras textiles sintéticas) se caracterizaron por utilizar un elevado porcentaje de insumos importados, es decir, eran industrias tipo enclave, que generaban pocos eslabonamientos con la economía local .

• Ley 22.021/79 para la provincia de La Rioja, L. 22.702/82 para Catamarca y San Luis, y L. 22.973/83 para San Juan (ver Anexo). La autoridad de aplicación para los proyectos menores a un millón de dólares eran los respectivos gobiernos provinciales, mientras que si el monto de la inversión superaba ese importe, el proyecto debía ser evaluados por la SICE . Los beneficios más importes que contemplaban estos regimenes eran:

i. exención de los derechos a la importación de los bienes de capital

ii. liberación del pago de IVA que recaiga sobre las compras y ventas

iii. posibilidad de diferir el pago de algunos impuestos hasta por un equivalente al 75 % de la inversión comprometida.

En estas provincias los beneficios más atrayentes para los inversionistas eran el ii y el iii. Este régimen permitió que se asentaran en las provincias un gran número de medianas y pequeñas plantas industriales, la mayoría de ellas pertenecientes a grandes empresas, que mediante el aprovechamiento del beneficio pretendían alcanzar un poder oligopólico.

“estos regímenes no han inducido el surgimiento de nuevos agentes económicos, ni mucho menos la configuración de un empresariado provincial sobre la base de la movilización de capitales locales, resultando marginal la presencia de pequeñas y medianas firmas independientes o no incorporadas a complejos empresariales” (Aspiazu, 1989: 16).

Si se efectúa una comparación entre las legislaciones correspondientes a los distintos regímenes, resulta evidente que las implementadas en las provincias de La Rioja, Catamarca, San Juan y San Luis, y el régimen fueguino, contemplaron beneficios impositivos (para los inversionistas) más amplios que el régimen nacional (Santantonio y Andrade, 1993:145). Tal vez, ello explica que la mayor parte de los proyectos aprobados, fueron en el marco de las legislaciones provinciales .

En materia de legislación para el sector industrial, se sancionó en este período la ley 23.614/88, aunque no tuvo efectos para el sector en el período estudiado, ya que no fue reglamentada.

Como puede observarse, gran parte de la legislación sobre promoción industrial que tuvo vigencia en este período había sido sancionada y venía aplicándose, con pocas alteraciones, desde gobiernos anteriores. Si bien el desempeño del sector industrial no puede juzgarse exclusivamente a la luz de los regímenes de promoción industrial , es importante destacar algunas falencias que tuvieron los mismos para el desarrollo del sector, durante el gobierno de Raúl Alfonsín.

En primer lugar, la existencia de distintas leyes sobre promoción industrial (la nacional y las provinciales) permitió que se superpusieran algunos de los beneficios otorgados.

En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, la coexistencia de distintas autoridades de aplicación llevó a que se alejará el sujeto encargado de soportar el costo de la promoción del encargado a otorgar el beneficio, y permitió que las autoridades provinciales fueran más flexibles en el otorgamiento de los mismos, Así, debido a que el acceso a la promoción era más fácil si la autoridad de aplicación era la provincial, algunas empresas dividieron el monto de sus proyectos de inversión a fin de ser evaluados por esta última (Valle y Merino, 1989: 189).

En tercer lugar, y como puede esperarse de una legislación que no respondía a un plan predefinido, los beneficios otorgados por estos regímenes de promoción industrial alentaron la desintegración de los procesos productivos preexistentes, provocando el traslado de plantas o procesos hacia las regiones promocionadas que más convenían a los empresarios, es decir, donde los beneficios obtenidos fueran mayores. Esto permitió la consolidación de grupos oligopolios (de capital nacional o transnacional), que fueron los mayores beneficiarios de estos regímenes de promoción industrial .

En cuarto lugar, si bien la implementación de promociones provinciales pretendía compensar las “deseconomías de localización”, la misma no fue acompañada con programas de instalación de servicios de infraestructura en las zonas promovidas (Valle y Merino, 1989: 189). Ello facilitó que cuando las promociones dejaron de implementarse, las empresas se trasladaran a otras regiones promocionadas.

En quinto lugar, el diferimiento en el pago de impuestos resultaba muy atrayente para las empresas sujetas a una gran carga tributaria; la liberación del pago del IVA fue, según Aspiazu (1989: 16), uno de los mecanismos con mayor efecto distorsivo, ya que tendió a erosionar la competencia en los mercados y a fomentar actividades de ensamblaje final con mínima integración al medio local, y con mínimo procesamiento o valor agregado en la producción.

En sexto lugar, la liberación de derechos de importación a los bienes de capital fomentó, por una parte, un patrón capital – intensivo en algunas industrias, cuando lo que se necesitaba era la creación de empleo y representó, por otra parte, un desestímulo a la producción local de esos bienes (Santantonio y Andrade, 1993:145).

Al referirse a los resultados de las políticas de promoción industrial, Schvarzer (2000 (a): 317) afirma que los mismos fueron decepcionantes: “el costo fiscal de esos regímenes [aplicados en el Noroeste y Tierra del Fuego] llegó a ser estimado en más de 1.000 millones de dólares por año […] el ingreso al régimen era otorgado sin controles ni evaluaciones, dejando la puerta abierta a maniobras de todo tipo favorecidas por los intereses inmersos en dichas operaciones […] La contraparte de ese enorme costo público eran las fábricas “con rueditas”.

El costo fiscal de la promoción industrial es evidente cuando se considera que:

“por cada austral de inversión generada [1973 – 1985], el Estado tuvo que invertir adicionalmente 1,10 australes” (Valle y Merino, 1989: 193)

Sin embargo, entre 1973 y 1987 se crearon aproximadamente 90.000 puestos de trabajo (Katz y Kosacoff, 1989: 43) lo que permitió modificar la morfología de algunas regiones, como sucedió con Tierra del Fuego (donde la legislación persiguió además el objetivo de poblar la zona).