Principios que rigen la Hacienda Pública Municipal.

La Hacienda Pública Municipal se rige por una serie de principios. Hay principios generales que rigen por igual a todas las haciendas públicas –nacional, estadal y municipal- y principios cuya aplicación sólo rige para una de ellas, tal cual lo establezca la base constitucional o legal correspondiente. A efectos didácticos pueden distinguirse, entonces:

Principios constitucionales: los que están contemplados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y son aplicables a todas las Haciendas Públicas, incluyendo la Hacienda Pública Municipal.

Principios legales: los que se encuentran regulados en diferentes leyes nacionales vinculadas, directa o indirectamente a la materia hacendística. Estos principios rigen para la Hacienda Pública Nacional y son aplicables a la Hacienda Pública Municipal, “en cuanto ello sea posible”. En el caso de estas leyes cabe hacer también, por razones didácticas, una subdivisión que permite distinguir entre:

o Principios contenidos en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP).

o Principios establecidos en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM).

Cabe apuntar que la mayoría de los municipios suele incorporar, en el texto de las ordenanzas que tratan materias hacendísticas, lo concerniente a los principios constitucional o legalmente establecidos. Así, por ejemplo, las ordenanzas sobre Régimen Presupuestario, Hacienda Pública Municipal, Contraloría Municipal, Ejidos y otros bienes inmuebles municipales y, de manera más concreta, en las ordenanzas mediante las cuales se crean impuestos, tasas o contribuciones especiales.

Principios contemplados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aplicables a todas las Haciendas Públicas, incluyendo la Hacienda Pública Municipal.

• Principio de la previsión presupuestaria de los gastos.

De acuerdo con este principio, establecido en el artículo 314 de la CRBV, no se hará ningún gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto. Lo previsto en este artículo es extensivo a los Municipios, según lo establece el artículo 241 de la LOPPM:

[…] Los créditos presupuestarios del Presupuesto de Gastos por programas, subprogramas, proyectos, partidas y demás categorías presupuestarias equivalentes, constituyen el límite máximo de las autorizaciones disponibles para gastar, no pudiendo el Alcalde acordar ningún gasto ni pago para el cual no exista previsión presupuestaria […]. No obstante, dispone el artículo 249 de la ley que […] El Concejo o Cabildo, a solicitud del alcalde o alcaldesa, podrá aprobar créditos adicionales al presupuesto de gastos para cubrir gastos necesarios no previstos en la ordenanza anual de presupuesto o créditos presupuestarios insuficientes […].

• Principio del equilibrio presupuestario.

Según este principio, establecido en el artículo 311 de la CRBV, los ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios. En el campo municipal, la aplicación de este principio está contemplada en el artículo 239 de la LOPPM:

[…] El monto del presupuesto de gastos no podrá exceder del total del Presupuesto de Ingresos. Cuando fuere necesario cumplir con esta disposición, en el presupuesto de ingresos se podrá incluir hasta la mitad de las existencias del Tesoro no comprometidas y estimadas para el último día del ejercicio fiscal vigente al momento de la presentación del proyecto de ordenanza de presupuesto anual de ingresos y gastos […].

Existen otros principios – los tributarios -, contemplados en la CRBV, aplicables a la Hacienda Pública Municipal que serán objeto de un trato especial en la Lección Seis.

Principios legales (los contenidos en leyes nacionales) que rigen para la Hacienda Pública Nacional y son aplicables a la Hacienda Pública Municipal “en cuanto ello sea posible”.

• Principios contenidos en la LOAFSP aplicables a los Municipios, los Distritos y el Distrito Metropolitano.

El artículo 64 de la LOAFSP dispone lo siguiente:

[…] Los principios y disposiciones establecidos para la administración financiera nacional regirán la de los estados, distritos y municipios, en cuanto sean aplicables. A estos fines, las disposiciones que regulen la materia en dichas entidades, se ajustarán a los principios constitucionales y a los establecidos en esta Ley para su ejecución y desarrollo […].

Los principios constitucionales a los que se refiere la ley, son los enumerados en la segunda parte del artículo 2, a saber: legalidad, eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad, equilibrio fiscal y coordinación macroeconómica. De estos principios, el de la coordinación macroeconómica, no es aplicable al Municipio, por la naturaleza de la materia a la que refiere.

Veamos ahora los casos en los cuales las disposiciones de la LOAFSP se aplican al Municipio.

o Régimen presupuestario.

Según lo dispone el artículo 62 de la ley, el proceso presupuestario de los estados, distritos y municipios se regirá por las leyes estadales, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y las ordenanzas municipales correspondientes; pero se ajustará, en cuanto sea posible, a las disposiciones técnicas que establezca la Oficina Nacional de Presupuesto.

Las leyes y ordenanzas de presupuesto de los estados, distritos y municipios, dentro de los sesenta días siguientes a su aprobación, se remitirán, a través del Vicepresidente Ejecutivo de la República, a la Asamblea Nacional, al Consejo Federal de Gobierno, al Ministerio de Planificación y Desarrollo y a la Oficina Nacional de Presupuesto, a los solos fines de información. Dentro de los treinta días siguientes al fin de cada trimestre, remitirán, igualmente, a la Oficina Nacional de Presupuesto, información acerca de la correspondiente gestión presupuestaria.

o Crédito público.

Las restricciones al Municipio para realizar operaciones de crédito público, se expresan en los artículos 79, 93 y 95 de la LOAFSP. De acuerdo con el contenido de estos artículos, el Municipio no puede realizar operaciones de crédito público externo, ni en moneda extranjera, ni garantizar obligaciones de terceros. Las operaciones de crédito público internas que pueda realizar el Municipio, requerirán de la autorización de la Asamblea Nacional, otorgada mediante ley especial. Previo a ello, sin embargo, la solicitud de la operación deberá ser aprobada por acuerdo del respectivo Concejo Municipal y por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, quien será el encargado de remitirla a la Asamblea Nacional.

o Información contable.

El artículo 129 de la LOAFSP, dispone que los municipios deberán presentar a la Oficina Nacional de Contabilidad Pública, la información necesaria para el cumplimiento de las funciones de dicha oficina, la cual, a su vez, coordinará con los entes locales la aplicación, en el ámbito de sus competencias, del sistema de información financiera que desarrolle.

• Principios contenidos en la LOPPM.

o Entes u órganos sujetos a las disposiciones de la ley en materia de Hacienda Pública Municipal.

Además del Municipio, están sujetos a las disposiciones sobre Hacienda Pública Municipal previstas en la LOPPM (artículo 128), los siguientes entes u organismos que, junto con aquél conforman el sector público municipal:

• Los distritos metropolitanos.

• Los institutos autónomos municipales.

• Los servicios autónomos sin personalidad jurídica creados por los Municipios.

• Las sociedades mercantiles en las cuales los Municipios tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento de su capital social.

• Las fundaciones, sociedades civiles, asociaciones civiles y demás instituciones constituidas con fondos públicos municipales que representen el cincuenta por ciento o más de su patrimonio.

• Las demás personas jurídicas municipales de derecho público, con o sin fines empresariales o no contempladas en los ordinales anteriores.

• Responsabilidad patrimonial del Municipio.

La responsabilidad patrimonial del Municipio se fundamenta, en primer lugar, en el artículo 140 de la CRBV, según el cual:

[…] El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los o las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública […].

Y, en segundo lugar, en el 129 de la LOPPM:

[…] El Municipio responderá patrimonialmente por los daños que cause con ocasión del funcionamiento de sus servicios por acción, por falta u omisión; queda a salvo el derecho del particular para exigir la responsabilidad del funcionario y el derecho del Municipio de actuar contra éste, de conformidad con las leyes que regulan la materia […].

Este principio ha sido interpretado en ponencia del Magistrado Carlos Escarrá Malavé, en la cual hace ver que en la exposición de Motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al referirse al sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, señala expresamente que en ella se consagra:

[…] La obligación directa del Estado de responder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal de los servicios públicos y por cualesquiera actividades públicas, administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales de los entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones.

Cabe destacar que del espíritu del Constituyente se deriva la voluntad de consagrar un sistema integral de responsabilidad patrimonial del Estado, que abarca todos los daños ocasionados por cualquier actividad derivada del ejercicio de cualquiera de las funciones ejercidas por los órganos del Poder público. Establecido el amplio alcance del sistema integral de responsabilidad patrimonial del Estado, establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela […] .

Merece la pena complementar el acierto jurídico que se ha anotado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en la sentencia cuyo extracto se ha trascrito, con las sentencias que, en apretada síntesis, se presentan a continuación:

1. Sentencia del 25-02-2003, Exp. N° 199-16.134, Ponente: Dr. Hadel Mostafá Paolini . En ella se sostiene que la actuación del Estado, en cualquiera de sus manifestaciones organizativas a través de las cuales ejerce el poder y presta servicios a la comunidad, debe siempre resarcir a los particulares, tanto si por el resultado de su actuación se produce la ruptura del equilibrio social, manifestado en la igualdad que debe prevalecer entre los ciudadanos ante las cargas públicas, denominado por la doctrina responsabilidad sin falta o por sacrificio particular, como porque el daño deviene del funcionamiento anormal de la Administración Pública. Advierte la Sala, sin embargo, que pueden existir eximentes de responsabilidad que consagra el derecho común, específicamente los establecidos en el artículo 1.193 del Código Civil, según el cual […] Toda persona es responsable del daño causado por las cosas que tiene bajo su guarda, a menos que pruebe que el daño ha sido ocasionado por la falta de la víctima, por el hecho de un tercero, o por caso fortuito o fuerza mayor […]. De manera que, continúa la sentencia, lo anterior no significa que toda actividad de la Administración que cause daño a un particular debe ser resarcido por el Estado. En efecto, el hecho perjudicial debe ser directamente imputable a la Administración y debe constituir una afección cierta al patrimonio de bienes y derechos del administrado.

2. Sentencia del 25-03-2003, Exp. N° 1996-13173, del mismo ponente. En ella se amplía el criterio sostenido por el TSJ en la anterior sentencia, al señalarse que los elementos constitutivos para la procedencia de la responsabilidad de la Administración son: a) que se haya producido un daño a los administrados en la esfera de cualquiera de sus bienes y derechos; b) que el daño infringido sea imputable a la Administración, con motivo de su funcionamiento, sea éste normal o anormal; y c) la imprescindible relación de causalidad que debe existir entre el hecho imputado a la Administración y el daño efectivamente producido por tal hecho.

• Responsabilidad patrimonial de las autoridades locales.

De conformidad con el artículo 130 de la LOPPM:

[…] El alcalde o alcaldesa, los concejales o concejalas, el contralor o contralora, el síndico o síndica y demás funcionarios y trabajadores municipales serán responsables patrimonialmente ante el Municipio por los daños que le causaren por incumplimiento de sus deberes o por negligencia o impericia en el desempeño de sus funciones.

Cualquier vecino del Municipio podrá exigir a las autoridades municipales competentes el ejercicio de las acciones correspondientes. Cuando la autoridad competente no las ejerza, el o los vecinos interesados podrán accionar legalmente, sin perjuicio de la intervención del Fiscal del Ministerio Público a fin de que se inicie la averiguación a que hubiere lugar […].

La responsabilidad patrimonial de las autoridades municipales, así como la responsabilidad penal, civil y administrativa de todos los funcionarios públicos en general, por todos los actos que realicen en ejercicio de sus funciones, se considera como un principio fundamental del ordenamiento jurídico venezolano. Dicha responsabilidad puede tener origen en la violación de la Ley, abuso de poder o en la violación y menoscabo de los derechos garantizados por la Constitución. A este respecto y de conformidad con lo establecido en el artículo 285 de la CRBV, corresponde al Ministerio Público: […] (omisis) 5°: Intentar las acciones a que hubiere lugar para hacer efectiva la responsabilidad civil, laboral, militar, penal, administrativa o disciplinaria en que hubieren incurrido los funcionarios o funcionarias del sector público, con motivo del ejerció de sus funciones […].

• Principios por los cuales se rigen las relaciones fiscales entre la República, los Estados y los Municipios.

La LOPPM define, en el artículo 168, los principios por los cuales se deberán regir las relaciones fiscales entre la República, los Estados y los Municipios, consecuencia de los cuales, en el ejercicio de sus competencias propias, los Municipios deberán ponderar la totalidad de los intereses públicos implicados. Los principios son: integridad territorial, autonomía, coordinación, cooperación, solidaridad interterritorial y subsidiaridad.

Los principios de integridad territorial y de cooperación aparecen igualmente enunciados como principios fundamentales de la República Bolivariana de Venezuela (artículo 4, CRBV). Una interpretación elemental del principio de integridad territorial permite suponer que, en este caso, el mismo se refiere al hecho de que las jurisdicciones territoriales involucradas en esas relaciones no pueden ser fragmentadas. Es decir, que el ámbito territorial de la República, el de los estados y el de los Municipios es, correspondientemente, uno solo, a los efectos de las relaciones fiscales que pudieran establecerse entre tales entidades. Y por lo que respecta a la cooperación, este principio alude a lo pautado en la Ley Orgánica de la Administración Pública (artículo 24) según el cual la Administración Pública Nacional, la de los estados, la de los distritos metropolitanos y la de los Municipios, “colaborarán entre si y con las otras ramas de los poderes públicos en la realización de los fines del Estado”. Lo que el legislador ha hecho es referir ese alcance al campo de lo hacendístico, y expresarlo como un principio más.

El principio de autonomía representa la reiteración del carácter autonómico del Municipio, tal cual se encuentra consagrado en la CRBV (artículo 168) y en la LOPPM (artículo 3). En este caso se refiere, particularmente, a la autonomía financiera que tiene el Municipio para crear, recaudar e invertir sus ingresos, y determina su ámbito de actuación en cuanto a las relaciones fiscales que se deriven del ejercicio de esta facultad, respecto de la República y/o de los estados.

La coordinación es, igualmente, una aplicación al ámbito municipal y con específica referencia a las relaciones fiscales, del principio que enuncia la Ley Orgánica de la Administración Pública (artículo 23), cuando dispone que “las actividades que desarrollen los órganos y entes de la Administración Pública” –y el

Municipio es uno de esos entes- “estarán orientadas al logro de los fines y objetivos del Estado, para lo cual coordinarán su actuación bajo el principio de unidad orgánica”. Esto significa, en este caso, que las relaciones entre el Municipio y la República y/o los estados- para lograr sus fines y objetivos fiscales deberán orientarse por lo que plantea el referido principio.

La solidaridad ínterterritorial es un principio que pretende combinar lo que establece la CRBV respecto a la solidaridad como valor superior del ordenamiento jurídico y la actuación del Estado Venezolano (artículos 2 y 4, fundamentalmente), así como el reconocimiento de los desequilibrios económicos territoriales que pudieran afectar a determinadas regiones o localidades del país, en su conjunto. Llevado al campo de las relaciones fiscales que pudieran establecerse entre el Municipio, la República y/o los estados, esto significaría adelantarse a la eventual existencia de tales desequilibrios y anticipar, entonces, la pertinencia de los mecanismos de compensación interterritorial, mediante los cuales debe existir un auxilio recíproco entre la Hacienda central y las Haciendas locales, y entre éstas entre sí.

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Por último, la subsidiariedad no hace más que poner en evidencia el principio de repartición de competencias entre los distintos componentes del Poder Público, tratando de asegurar que cada nivel de ese poder tenga competencia efectiva para realizar aquello que mejor pueda cumplir. En ese sentido, el principio de subsidiariedad que establece el artículo 171 de la LOPPM, tendría por objeto garantizar que las decisiones que hayan de tomarse a nivel municipal, se justificarán en relación con las posibilidades que tiene la entidad local para emprender las actividades que les son propias, y lograr los fines que se proponga. De esta manera, sólo en aquellos casos en que la acción del Municipio demuestre no ser eficaz, en cuanto a la posibilidad de lograr sus objetivos, se justificaría una actuación de otros niveles de gobierno.