JURISPRUDENCIA ANDINA

6.2 Acción de Incumplimiento

Las normas que integran el Ordenamiento Jurídico Andino generan obligaciones que deben ser ejecutadas por los Países Miembros del Acuerdo, y su incumplimiento puede ser reclamado ante el Tribunal de Justicia previa la etapa administrativa que corresponde conocer y resolver a la Junta.

En consecuencia, la acción de incumplimiento comprende dos etapas, la administrativa que se tramita ante la Junta y la judicial que debe ser presentada ante el Tribunal sea por parte de la misma Junta, o por parte de los Países Miembros, de conformidad con el trámite establecido por la norma comunitaria. En consecuencia, el incumplimiento de las normas del ordenamiento jurídico andino y de las obligaciones que de él se derivan, puede ser subsanado por dos vías: la administrativa con intervención de la Junta y la jurisdiccional con actuación del Tribunal.

La etapa administrativa reservada a la Junta del Acuerdo puede comenzar por propia iniciativa de este organismo o por reclamo de uno de los Países Miembros. En los dos casos corresponde a la Junta, emitir un dictamen motivado, que reconozca la legalidad o establezca el incumplimiento de las obligaciones emanadas del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena.

Cuando la Junta inicia esta acción, una vez formuladas las observaciones de incumplimiento, el país reclamado debe responder al cuestionamiento dentro del plazo máximo de dos meses. Al vencimiento de éste, la Junta, con o sin la respuesta del país reclamado, debe emitir su dictamen motivado. Si la opinión de la Junta es de incumplimiento y el país observado continúa con esta actitud, la Junta “podrá” solicitar el pronunciamiento del Tribunal.

Asimismo, cuando es un País Miembro el que reclama ante la Junta por el incumplimiento de otro, el trámite administrativo es similar al anterior y la Junta en su oportunidad “deberá” solicitar el pronunciamiento del Tribunal. Como se ve en los dos casos, la norma comunitaria aplicable utiliza expresiones diferentes “podrá” y “deberá”; sin embargo, aunque en la primera hipótesis, semánticamente, se podrá argumentar que la solicitud de pronunciamiento del Tribunal es facultativa para la Junta y en la segunda, que es obligatoria, considerando el contexto general de la acción de nulidad prevista en el Tratado del Tribunal y la obligación de la Junta atribuida expresamente por el Acuerdo de Cartagena para “velar por la aplicación del Acuerdo y por el cumplimiento de las Decisiones de la Comisión y de sus propias Resoluciones”, se ha de entender que no puede haber diferencia en el Trámite final de la acción de nulidad por el uso de dos palabras distintas en el artículo del Tratado que se refiere a la acción iniciada por la Junta y a la propuesta por uno de los Países Miembros.

Sin embargo, en determinados casos, el país denunciante puede presentar directamente al Tribunal la acción de incumplimiento. Este trámite es procedente: a) cuando la Junta no lo solicite dentro de los dos meses posteriores a su dictamen de incumplimiento; b) cuando no emita su dictamen dentro de los tres meses siguientes a la fecha del reclamo; y, c) cuando el referido dictamen no reconociere el incumplimiento denunciado.

Finalmente, si concluido el trámite de esta acción el Tribunal se pronunciare por el cumplimiento, el país sancionado está en la obligación de adoptar las medidas que sean indispensables para la ejecución de la sentencia dentro de los noventa días posteriores a la fecha de notificación de la misma. No obstante, si el país observado mantiene su actitud el Tribunal, en forma sumaria y previa la opinión de la Junta, puede determinar los límites dentro de los cuales se limiten o suspendan parcial o totalmente las ventajas del Acuerdo de Cartagena que beneficien al país sancionado.

Dentro de este procedimiento, el Tratado reconoce el derecho de las personas naturales o jurídicas, para ejercer su acción ante “los Tribunales nacionales competentes”, cuando por el incumplimiento de los países Miembros resulten afectados sus derechos porque ellos no adoptaren “las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena” o aplicaren cualquier medida “que sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculice su aplicación”.

En resumen, la acción de incumplimiento puede ser presentada ante el Tribunal, únicamente por los Países Miembros y por la Junta del Acuerdo. En cambio, las personas naturales o jurídicas de la Subregión, pueden reclamar el incumplimiento de los Países Miembros del Acuerdo ante los Jueces nacionales de sus respectivas jurisdicciones y ellos, como veremos más adelante, deberán solicitar la interpretación del Tribunal de precepto o preceptos del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena que les correspondería aplicar según los términos de la acción que les hubiere presentado.

Desde el inicio de las funciones del Tribunal (1984) hasta la terminación de esta obra (1990), la acción de incumplimiento no ha sido ejercida por ninguna de las partes autorizadas para ello, a pesar de que los incumplimientos –de todo tipo- han sido conocidos, divulgados y en cierto modo explicados. Al parecer, procedimientos extraños al escogido por los países signatarios del Acuerdo, han primado sobre él o se han antepuesto al mismo.

Se ha preferido “la reciprocidad en el incumplimiento” o la tolerancia en la omisión. Aún se ha dicho que en determinada época, afortunadamente superada, se mantuvo un acuerdo para no demandarse recíprocamente. Por ventaja, sin desconocer esta acción y anticipándose a ella, la realidad observada en la marcha del proceso y la voluntad integradora que se conserva, hicieron que se adoptara la vía de la negociación como procedimiento para eliminar los incumplimientos. Los más altos dignatarios de la Subregión Andina se comprometieron a suprimir, en términos generales, los gravámenes y restricciones mantenidos o adoptados unilateralmente para el comercio subregional, así como a reconocer la obligación existente de cumplir con lo dispuesto por las normas que constituyen el Ordenamiento Jurídico del Acuerdo de Cartagena.

La Revista “Grupo Andino” editada por la Junta del Acuerdo (No. 181, 1989), a propósito del tema de los “incumplimientos” y refiriéndose a las restricciones para el comercio impuestas por los Países Miembros, dice:

“Sin embargo, a raíz de la crisis por la que atravesó el Grupo Andino a partir de 1982, los Países Miembros vulneraron estos compromisos al extender unilateral e indiscriminadamente al comercio intrasubregional, restricciones aplicadas con el fin de superar sus problemas de balanzas de pagos. Esta situación, unida a otros factores, dio lugar a una caída sin precedentes del intercambio comercial, y a un clima de desaliento que trajo consigo el incumplimiento caso generalizado del Acuerdo de Cartagena.

“No obstante –añade- los esfuerzos realizados para el retorno a la normativa comunitaria, todavía subsisten en los Países Miembros, en mayor o menor grado, algunas medidas restrictivas unilaterales y otras de carácter cambiario amparadas por el sistema de salvaguardias, que en conjunto continúan obstaculizando el intercambio comercial recíproco. Por tal razón, las acciones comunitarias en el corto plazo deben dirigirse a la búsqueda de soluciones pragmáticas que permitan un adecuado funcionamiento del mercado amplio andino a favor de la producción subregional.”

La materia de los incumplimientos es larga y complicada. Salimos de uno y regresamos a otro o eliminamos el anterior y generamos uno nuevo. En fin, luego de la ejecución del compromiso adquirido por los cinco países para eliminar los incumplimientos, según los documentos oficiales, a fines de 1989 todavía se registraron muchos de ellos. En el programa de liberación, 270 items; en el Arancel Externo Mínimo Común, 498 items y en la aprobación de Decisiones que requieren de este procedimiento, la 162, Industria de Fertilizantes; 91, Industrias Petroquímica; 146, Industria Metalmecánica; 85, Reglamento sobre Propiedad Industrial –vigente en Colombia, Ecuador y Perú- 197, Mataderos y Comercio de ganado Bovino; 50 y 69, Interacción Temporal de vehículos y 167, Desarrollo Tecnológico Rural.

Posteriormente, como se verá a continuación, la nueva política para sanear los incumplimientos ha producido resultados un tanto satisfactorios. Así, a fines del primer trimestre de 1990, el incumplimiento en la eliminación de restricciones se ha reducido a 7 items y en el Arancel Externo Mínimo Común a 244, aún cuando en lo referente a la Industria de Fertilizantes ha sido aprobada por los dos países faltantes, Bolivia y Ecuador.

Lo anterior, en todo caso, no significa que los Países Miembros y los órganos del Acuerdo están eximidos de las obligaciones que les corresponde para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico andino. Contrariamente, dejar de ejecutar sus obligaciones les conduciría al campo de los incumplimientos del cual anhelamos salir para garantizar la conveniencia y beneficios del proceso de integración andina.