GASTO PÚBLICO Y DESARROLLO HUMANO EN LOS MUNICIPIOS DE VERACRUZ
1995-2004
LOS CASOS DE CÓRDOBA Y ORIZABA


Miguel A. Mastroscello

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4.2 Criterios de asignación de las participaciones federales y estatales.

La primera dimensión que consideraremos es la de la captación de recursos, pieza clave para el Desarrollo Humano a escala local, considerando primero los recursos extramunicipales (federales y estatales), ya que estos son la principal fuente de ingresos para todos los municipios del país, aspecto en el cual ni Córdoba ni Orizaba son la excepción.

En este apartado se pretende probar que los criterios de asignación de las participaciones y aportaciones federales y de las transferencias estatales a los municipios determinan la poca incidencia del gasto público en el Índice de Desarrollo Humano en Córdoba y Orizaba entre 1995 y 2004.

Se comienza el análisis con los recursos federales, de los que hay que distinguir las participaciones y las aportaciones. Todas las cuestiones relativas a la distribución de los recursos federales se encuentran establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal134 que a la letra dice en su Artículo 2do: El Fondo General de Participaciones (FGP) se constituirá con el 20% de la Recaudación Federal Participable (RFP) que obtenga la federación en un ejercicio. La RFP será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos, el FGP se distribuirá conforme a lo siguiente: I.- El 45.17% del mismo, en proporción directa al número de habitantes que tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate. El número de habitantes se tomará de la última información oficial que hubiera dado a conocer el INEGI, en el año que se publique y de las proyecciones de población que realice la CONAPO para el resto de los años; lo que consideramos criterio de equidad (más población, más recursos). II.- El 45.17%, se basa en el coeficiente de participación, que se detalla en el Artículo 3o. de esta misma Ley y que corresponde al criterio de eficiencia recaudatoria estatal y local (se basa en el esfuerzo recaudatorio estatal y local en impuestos como el predial y en derechos de agua potable en los dos años anteriores al cálculo de las participaciones). III.- El 9.66% restante, se distribuirá en proporción inversa a las participaciones por habitante que tenga cada entidad, éstas son el resultado de la suma de las participaciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo en el ejercicio de que se trate.

En el Artículo 6o. la Ley de Coordinación Fiscal puntualiza que las participaciones federales que recibirán los municipios del total del Fondo General de Participaciones nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado en cuestión, el cual habrá de cubrírselas con depósitos mensuales. Las legislaturas locales establecerán su distribución entre los municipios mediante los procedimientos que juzguen pertinentes para tal fin.135 Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones. Los Gobiernos de las Entidades, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto a que está obligada conforme al artículo 3º de esta Ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la Entidad los mismos datos antes referidos de las participaciones que las Entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal.

Esto es en cuanto a las participaciones, que son consideradas transferencias no condicionadas, ya que con ellas los estados y los municipios pueden gastar en lo que ellos consideren prioritario, ahora analizaremos lo referente a las aportaciones, que son transferencias condicionadas en rubros prioritarios para la federación, según lo establece la Ley de Coordinación Fiscal en su artículo 25.136 Dicho artículo señala que con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta Ley, respecto de la participación de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la RFP, se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, el Distrito Federal, y en el caso de algunos fondos a los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta Ley para los Fondos siguientes:

I.- Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal; II.- Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud; III.- Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social; IV.- Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal; V.- Fondo de Aportaciones Múltiples. VI.- Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, y VII.- Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM) y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (FAFM) son los que llegan a los ayuntamientos, el resto de los fondos son de manejo exclusivo de los gobiernos de los estados. El FAISM es distribuido por la Secretaría de Desarrollo Social Federal (SEDESOL), su monto se determina anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y equivale al 2.5% de la Recaudación Federal Participable (RFP), el 0.303% corresponde al Fondo para la Infraestructura Social Estatal y el 2.197% al Fondo para Infraestructura Social Municipal.137 SEDESOL entrega estos recursos a los gobiernos de los estados y estos a su vez determinan mediante criterios de pobreza extrema generados por CONAPO (Índice Global de Pobreza y masa carencial de los hogares, por ejemplo) los recursos que repartirán entre todos los municipios, teniendo como prioridad el carácter redistributivo de estas aportaciones que los municipios podrán utilizar para agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura básica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales, e infraestructura productiva rural, que como se puede observar son inversiones con fuertes implicaciones en el Desarrollo Humano de las localidades.

Estos recursos deben entregarse cada mes a los ayuntamientos y el gobierno del estado sólo cumple legalmente una función de enlace entre la federación y el municipio, aunque hay quienes consideran (legisladores y alcaldes de partidos de oposición al gobierno estatal) que en el caso de Veracruz el ejecutivo estatal sesga las fórmulas de distribución, retrasa la transferencia de recursos a algunos ayuntamientos y utiliza los fondos federalizados para cosas que no están contempladas en la ley.

En cuanto al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (FAFM), este fondo llega a las haciendas municipales a través de las Secretarías de Finanzas de los estados, se determina exclusivamente con base en la población (residente y flotante) de los municipios y de las delegaciones del DF, equivale al 2.35% de la Recaudación Federal Participable y debe utilizarse (etiquetación parcial138) prioritariamente para seguridad pública municipal y para el saneamiento de las cuentas públicas (deuda pública municipal), cabe mencionar que este fondo no contribuye directamente en el mejoramiento del Índice de Desarrollo Humano, aunque existen investigaciones139 que consideran que la seguridad pública es un aspecto importante en la generación de condiciones propicias para el desarrollo a escala local.

Una vez analizados los criterios con los que se reparten los recursos federales que tienen incidencia municipal y la participación que en dicha transferencia tienen los gobiernos estatales analizaremos ahora la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado y los municipios de Veracruz-Llave,140 que prácticamente es una ley reglamentaria de la federal, porque sólo norma el criterio que se utilizará en el estado y define la fórmula con la que la Secretaría de Finanzas y Planeación (SEFIPLAN) de Veracruz repartirá las participaciones federales a los municipios.

De acuerdo con lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal, las participaciones federales a favor de los municipios, se repartirán a partir de la constitución de fondos estatales, para lo cual existen:141 I. El Fondo General de Participaciones Municipales, mediante el cual el Estado distribuye entre los municipios por lo menos el 20% de las participaciones que perciba del Fondo General de Participaciones que la Federación tiene integrado;

II. El Fondo de Fomento Municipal, a través del cual el Estado distribuirá el 100% de las participaciones federales que reciba del Fondo de Fomento Municipal que la Federación tiene integrado, y III. El Fondo de Reserva de Contingencia que se integrará con las participaciones federales que, en su caso, reciba el Estado de la Reserva de Contingencia que establece el artículo 4º de la Ley Federal de Coordinación Fiscal.

La distribución del Fondo General de Participaciones Municipales y del Fondo de Fomento Municipal se efectúa, según el Artículo 10º de la Ley Estatal de Coordinación Fiscal, conforme a los siguientes porcentajes:142 A) 50% con base en el Índice Municipal de Pobreza (IMP),143 que privilegia el criterio de equidad y 141 Idem, Artículo 9. 142 Idem, Artículo 10. 143 El Índice Municipal de Pobreza (IMP) considera las siguientes variables: Población de 15 años o más que no sabe leer y escribir; Población ocupada que no percibe ingresos o que éstos son de hasta 2 salarios mínimos; Población que habita en viviendas particulares sin disponibilidad de drenaje conectado a fosa séptica o a la calle, y Población que habita en viviendas particulares sin disponibilidad de electricidad. Para calcular las participaciones que conforme al Índice Municipal de Pobreza (IMP) correspondan a cada municipio se desarrollará la siguiente fórmula:

IMP¡= Ri1B1+R12B2+R13B3+R14B4 Donde: Ri1...4= Rezago asociado a cada una de las cuatro necesidades básicas consideradas por el IMP en el i-ésimo municipio con respecto al rezago estatal en esa misma necesidad. B1...4= Ponderador cuyo valor es 0.25 en cada uno de los rezagos. Siendo las Variables: R1= Población ocupada que no percibe ingresos o que éstos son de hasta 2 salarios mínimos. R2 = Población de 15 años o más que no sabe leer y escribir. R3 = Población en viviendas particulares sin disponibilidad de drenaje conectado a fosa o a la calle. R4= Población que habita en viviendas particulares sin disponibilidad de electricidad.

B) 50% con base en el Coeficiente de Participación Municipal (CPM),144 que privilegia el criterio de eficiencia recaudatoria.

Los municipios informarán a la Legislatura dentro de los primeros tres meses del año la recaudación que hayan obtenido por concepto de impuestos, derechos y contribuciones por mejoras en el año inmediato anterior y el Órgano de Fiscalización (ORFIS) de la Legislatura podrá comprobar la veracidad de la información señalada en el párrafo anterior y, en su caso, se efectuarán los ajustes correspondientes a las participaciones.

En cuanto a las aportaciones federales: el FAISM y el FAFM, que se integran con los recursos que la Federación transfiere a los municipios a través del estado, el papel del gobierno estatal se reduce a la transferencia de los recursos a las haciendas municipales y a la supervisión ex post que realiza el Órgano de Fiscalización del Congreso Local.

Una vez determinado el IMP para todos los municipios de la entidad, se suman y se calcula su distribución porcentual multiplicando cada valor índice por cien (Artículo 11 de la Ley estatal de Coordinación Fiscal). 144 El Coeficiente de Participación Municipal (CPM) considera las siguientes variables: Recaudación de impuestos, derechos y contribuciones por mejoras del municipio en el año inmediato anterior para el cual se efectúa el cálculo, y Recaudación de impuestos, derechos y contribuciones por mejoras del municipio en el segundo año inmediato anterior para el cual se efectúa el cálculo. Los impuestos, derechos y contribuciones por mejoras a que se refiere este artículo, son los que se establecen en la Ley de Hacienda Municipal incluyendo la recuperación de los rezagos, sin considerar los accesorios y gastos de ejecución. Para calcular las participaciones federales que conforme al Coeficiente de Participación Municipal (CPM) correspondan a cada municipio se desarrollará la siguiente fórmula: CPM i t = Bi/TB Donde: CPM i t= Coeficiente de participación del municipio i-ésimo en el año para el cual se efectúa el cálculo. TB = Suma de Bi. Bi= ((CPM i t-1) (RID i t-1)) /RID i t-2 CPM i t-1 = Coeficiente de participación del municipio i-ésimo en el año anterior al del cálculo. RID i t-1 = Recaudación de impuestos, derechos y contribuciones por mejoras del municipio i-ésimo en el año inmediato anterior a aquel para el cual se efectúa el cálculo. RID i t-2 = Recaudación de impuestos, derechos y contribuciones por mejoras del municipio i-ésimo en el segundo año inmediato anterior a aquel para el cual se efectúa el cálculo. Una vez determinado el CPM para todos los municipios de la entidad, se suman y se calcula su distribución porcentual multiplicando cada valor índice por cien (artículo 12 de la Ley estatal de Coordinación Fiscal

Una vez descritos los criterios federales y estatales para la distribución de los recursos públicos a los municipios y teniendo en cuenta el comportamiento de las participaciones y aportaciones federales y estatales a Córdoba y Orizaba para el período de estudio analizados a detalle en el capítulo anterior (Gráficos 3.2, 3.3 y 3.4) discutiremos sobre la utilidad de los criterios y sobre si estimulan o limitan el Desarrollo Humano a escala local.

Justamente en ese sentido se le preguntó al Mtro. Gustavo Aguirre Piris de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda Federal sobre los criterios federales: “La Unidad de Coordinación con Entidades Federativas se encarga de manejar el ramo 028, que son participaciones e incentivos económicos a los gobiernos locales, los criterios están establecidos en la Ley de Coordinación Fiscal y existe una fórmula que tiene 3 componentes, un 45.17% se distribuye de acuerdo al nivel de población, otro 45.17% de distribuye de acuerdo a lo que se llama impuestos asignables, como son el impuesto de tenencia, la recaudación de impuestos propios y el 9.76% restante se distribuye de acuerdo al inverso de las dos primeras partes; ésta es una fórmula que ya con su estructura actual viene operando desde 1990 y de esta manera se distribuye a todos los estados y éstos tienen por obligación que destinar mínimo el 20% de las participaciones que reciben a sus municipios.”145 Se cuestionó al Maestro si no consideraba contradictoria la utilización de dos criterios tan diferentes en una misma fórmula de distribución, por una parte el aspecto poblacional, que se entiende como un criterio de equidad, ya que las entidades con más población reciben más recursos y por otra parte el criterio de eficiencia que queda de manifiesto en el segundo componente de la fórmula en la que se busca premiar a las entidades que más ingresos propios recaudan, estas fueron sus impresiones: “Las participaciones lo que tratan de hacer es resarcir a los estados por las facultades tributarias que ellos no están ejerciendo, entonces ahí está el criterio resarcitorio, que es esta parte del 45.17% que va de acuerdo al esfuerzo recaudatorio total, pero México es un país de tantos contrastes que es necesario también un ingrediente, como lo acostumbro a llamar yo, de “federalismo social”, en el que trata de compensar un poco por el tamaño de población a los estados y con una sola fórmula que tome en cuenta nada más un elemento no se puede atender esa parte, existe ese “criterio solidario” también en una parte del ramo 028”.146 145 Entrevista al Mtro. Gustavo Aguirre Piris, Director General Adjunto de Planeación, Financiamiento y Vinculación con Entidades Federativas; Secretaría de Hacienda y Crédito Público, realizada por Luis Alberto Jiménez Trejo, México, D. F., 23 de enero de 2007. 146 Ibidem.

Ante estos comentarios se mantiene la idea inicial de que el criterio utilizado para repartir las participaciones federales es contradictorio, genera incentivos perversos (no estimula la recaudación estatal y municipal), busca tener un componente de equidad social duplicando esfuerzos con el ramo 033 (aportaciones federales) sin considerar que sólo el 20% de estos recursos llegan efectivamente a los municipios, situación que mantiene a la mayoría de los ayuntamientos en situación de precariedad financiera.

Coincide con estas afirmaciones el Mtro. Jaime Cisneros, de la Secretaría de Gobierno del estado de Veracruz cuando se le preguntó acerca de los criterios federales: “Tema controvertido, no sólo para los municipios veracruzanos sino para todos, criterio anacrónico y dispar, no se trata igual a todos los estados y a todos los municipios, la fórmula para repartir el dinero federal es equivocada, considero mejor el criterio de eficiencia que el de supuesta equidad, Veracruz por ejemplo genera una gran riqueza para el país y no recibe tanto como le correspondería, veamos los ejemplos de la industria petroquímica y de la generación de energía eléctrica en las que el estado es líder”.147 Y también el Senador por Veracruz en la LX Legislatura Federal Juan Bueno Torio: “Es un tema que está en el debate actualmente, son criterios que se establecieron hace muchos años y que ya no responden a la necesidad del Desarrollo Humano de los municipios, no sólo en el estado de Veracruz sino en todo el país, se ha planteado mucho que con la reforma hacendaria que está construyéndose se readecuen las fórmulas que hoy son base para repartir los recursos federales, son fórmulas que consideran el grado de desarrollo del municipio, el grado de escolaridad, el grado de analfabetismo, el grado de pobreza, etc., yo creo que el país ha cambiado, ha evolucionado y necesitamos adecuar esas fórmulas y hacerlas más sencillas, definiendo claramente que pretendemos lograr con el criterio que se utilice”.148 Por su parte, Juan Fernando Perdomo, ex-Secretario de Desarrollo Económico del estado de Veracruz y actualmente Senador suplente puntualiza otro aspecto interesante: 147 Entrevista con el Mtro. Jaime Cisneros, Director General de Política Regional y Local, Secretaría de Gobierno del estado de Veracruz; realizada por Luis Alberto Jiménez Trejo, Xalapa, Veracruz, 27 de marzo de 2007. 148 Entrevista con el Senador Juan Bueno Torio, del Grupo Parlamentario del PAN en la LX Legislatura Federal; realizada por Luis Alberto Jiménez Trejo, México, D. F., 2 de marzo de 2007.

“Lo que me parece injusto es que los recursos no lleguen directamente a los municipios, sino que se tengan que triangular por el gobierno del estado…los recursos deben asignarse de manera directa para que el alcalde responda ante el Congreso de la Unión de los destinos del dinero federal, impidiendo con esto el manejo político de los recursos federales por parte del gobierno estatal”.149 En cuanto a los criterios estatales y a la participación en general del gobierno del estado de Veracruz en la transferencia de los recursos a los municipios tenemos que: “Los criterios estatales van de la mano con los criterios federales, las reglas generales para la asignación de los recursos dependen de la población del municipio, su grado de marginación, su estatus de urbano, rural o en transición y a la cantidad de ingresos propios que genera el ayuntamiento (predial, sobre todo); el criterio de marginación es engañoso, la tipología de municipios urbano, rural, en transición es confusa, los criterios tanto federales como estatales no son adecuados para la realidad de los municipios ni para la situación que vive cada estado, adecuar los criterios para la distribución de los recursos públicos es parte de la solución al problema del desarrollo municipal”.150 El ex-Presidente municipal de Orizaba 1998-2000, Dr. Ángel Escudero señala que:

“Es triste darse cuenta que el gobierno del estado utiliza la potestad que tiene para transferir los recursos federales a los municipios como instrumento político, ya que posterga la entrega de los recursos a algunos municipios y privilegia con entregas puntuales a otros, yo propondría que los recursos llegaran directamente de la federación al municipio y que se cumpliera cabalmente la ley con la entrega puntual mes a mes de los recursos”.151 Y el ex-Presidente municipal de Córdoba 2001-2004, Arq. Hugo Fernández considera que: “En la medida en que los gobiernos municipales sean mejores administradores y mejores recaudadores ofrecerán mejores servicios; hay que ser responsables y no sólo pedir más dinero federal, hacer algo para incrementar la recaudación propia (ejercer facultades que marca la ley: limpia pública, locatarios de mercados, actas, derechos, servicios), siempre procurando que los ciudadanos paguen lo justo”.152 149 Entrevista con el Ing. Juan Fernando Perdomo Bueno, Senador suplente de la República, del grupo parlamentario de Convergencia; realizada por Luis Alberto Jiménez Trejo, Córdoba, Veracruz, 17 de abril de 2007. 150 Entrevista con la Mtra. Dora Lilia Velásquez Arévalo, del Departamento para el Desarrollo de lo local y lo regional en el Centro de Desarrollo Municipal (CEDEM) del gobierno del estado de Veracruz; realizada por Luis Alberto Jiménez Trejo, Xalapa, Veracruz, 28 de marzo de 2007. 151 Entrevista con el Dr. Ángel Escudero Stadelmman, ex-Presidente Municipal de Orizaba 1998-2000; realizada por Luis Alberto Jiménez Trejo, Orizaba, Veracruz, 17 de abril de 2007. 152 Entrevista con el Arq. Hugo Fernández Bernal, ex-Presidente municipal de Córdoba 2001-2004; realizada por Luis Alberto Jiménez Trejo, Córdoba, Veracruz, 12 de abril de 2007.

Por último, consideramos que el criterio utilizado por el gobierno del estado de Veracruz para repartir las participaciones federales entre sus municipios, en el que se utiliza el Índice Municipal de Pobreza (IMP) y el Coeficiente de Participación Municipal (CPM) carece de las mismas deficiencias que el criterio federal, ya que es un criterio que se neutraliza a si mismo, no genera efectos positivos ni en cuanto a la equidad ni en eficiencia.

Un criterio único, claro, bien definido y consistente sería de gran apoyo para la consecución de los objetivos del Desarrollo Humano a escala local, sin embargo con estos criterios (federales y estatales) tan complejos y confusos, con la mecánica de transferencia “triangular” federal-estatal-municipal y sin una definición clara sobre lo que se busca privilegiar (eficiencia o equidad) es difícil que el gasto público federalizado contribuya con el Desarrollo Humano Local.


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