FINANZAS PÚBLICAS

FINANZAS PÚBLICAS

Helio Fabio Ramírez

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CAPITULO IV. EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

El proceso de ejecución presupuestal involucra varios factores, a saber: Programa Anual de Caja - PAC, recaudo de rentas, modificaciones al presupuesto, celebración de contratos, compromisos u obligaciones que afecten las apropiaciones presupuestales, reservas de apropiación y de caja.

1. El Programa Anual de Caja – PAC

El artículo 73 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, define el PAC como el instrumento mediante el cual se determina el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta Única Municipal y en las cuentas especiales de la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación y de cofinanciación, para los órganos financiados con recursos del municipio, y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden municipal en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos.

Se trata de un programa presentado mes por mes, que comprende la totalidad de los ingresos y gastos que se autoriza a las entidades a través del presupuesto municipal. Tanto los gastos como los ingresos no se causan de manera regular durante los distintos meses del año. En efecto, las distintas entidades realizan mayores gastos en determinados meses del año (pago de primas, anticipos de contratos, etc.) y tienen menores compromisos en otros; de igual forma, los ingresos tampoco entran de manera regular durante los diversos meses del año.

Por esta razón, el PAC es un instrumento útil para le ejecución del presupuesto que ayuda a detectar los ciclos de los ingresos y de los gastos en toda la administración municipal y, en particular, en cada entidad con el fin de modular la ejecución presupuestal.

El PAC lo elabora la Secretaría de Hacienda con base en proyectos enviados por las diferentes entidades y debe ser aprobado por el Alcalde. Una vez aprobado, es la tesorería municipal la encargada de su manejo centralizado velando por que los pagos se realicen con sujeción a los montos establecidos en éste.

La Secretaría de Hacienda puede realizar modificaciones al PAC con base en las metas financieras establecidas por el Alcalde. Esta puede igualmente reducir el PAC en caso de detectarse una deficiencia en su ejecución por bajo nivel de recaudos. Cuando dichas modificaciones no varíen los montos globales aprobados pueden ser aprobadas por la tesorería municipal.

Para el caso de los establecimientos públicos del orden municipal, la aprobación y modificaciones al PAC debe hacerse por las juntas o consejos directivos y su elaboración debe sujetarse a las metas globales de pagos fijadas por el Alcalde.

2. Recaudo de rentas

Corresponde al Alcalde velar por el debido recaudo de las rentas y recursos de capital, quien desarrolla esta función a través de la Secretaría de Hacienda del municipio. La tesorería municipal es la dependencia encargada de realizar los giros, o situación de fondos para atender los gastos, a los diferentes organismos, conforme a los compromisos establecidos en el Programa Anual de Caja, PAC.

3. Modificaciones del presupuesto

El Estatuto Orgánico de Presupuesto ha previsto la posibilidad de realizar modificaciones a las partidas de ingresos o de gastos del presupuesto inicial. Lo anterior, por cuanto durante la ejecución del presupuesto pueden presentarse cambios en el contorno económico o financiero que hagan indispensable dichas modificaciones.

Las modificaciones que pueden producirse con respecto al presupuesto son de dos clases: cuando se hace necesario reducir o aplazar totalmente las apropiaciones presupuéstales y cuando en la ejecución del presupuesto se hace indispensable realizar un aumento del monto de las apropiaciones iniciales.

3.1. Reducción o aplazamiento de apropiaciones

La reducción o aplazamiento de apropiaciones presupuestales tiene lugar en cualquiera de los siguientes casos enumerados en el artículo

76 del Estatuto Orgánico de Presupuesto:

• Cuando la Secretaría de Hacienda estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos.

• Cuando no fueren aprobados los nuevos recursos por el Concejo Municipal o cuando los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política.

• Cuando no se perfeccionen los recursos autorizados del crédito.

En cualquiera de estos casos, el Alcalde debe señalar, por medio de decreto, las apropiaciones a las cuales se aplica la medida. Igualmente, debe proceder a reformar, si fuere el caso, el Programa Anual de Caja - PAC, para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas. Las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno.

En el caso de decisiones judiciales que afecten el presupuesto municipal, el Alcalde deberá modificar el presupuesto de la siguiente forma:

• Cuando se declare la nulidad de alguno o algunos de los renglones del presupuesto de rentas y recursos de capital, se suprimirán las apropiaciones por una cuantía igual a la de los recursos afectados.

• Cuando se decrete la suspensión provisional de uno o varios renglones del presupuesto de rentas y recursos de capital se deberán aplazar apropiaciones por un monto igual.

• Cuando se declare la nulidad de algunas apropiaciones se deberá poner en ejecución la parte no anulada y se contracreditarán las apropiaciones afectadas.

Finalmente, el artículo 13 de la ley 617 de 2000 establece que si durante la vigencia fiscal, el recaudo efectivo de ingresos corrientes de libre destinación resulta inferior a la programación en que se fundamentó el presupuesto de rentas del municipio, los recortes, aplazamientos o supresiones que deba hacer el ejecutivo afectarán proporcionalmente a todas las secciones que conforman el presupuesto anual, de manera que en la ejecución efectiva del gasto de la respectiva vigencia se respeten los límites para gastos de funcionamiento y de los Concejos, Personerías y Contralorías analizados en el numeral 1.4 del Capítulo III de esta cartilla.

Finalmente, sobre el este tema, la Corte Constitucional, en sentencia C-192 de 1997, al resolver sobre la exequibilidad de algunas normas del decreto 111 de 1996, consideró que la Administración, siendo responsable del manejo fiscal del ente a su cargo, tenía la posibilidad de efectuar recortes o aplazamientos a las autorizaciones máximas de gasto efectuados por la corporación de elección popular respectiva, respetando la autonomía presupuestal de los componentes del presupuesto, los cuales, en ejercicio de dicha autonomía, tienen la posibilidad de definir que rubros o gastos se ven afectados con el aplazamiento o reducción.

La misma sentencia dispone que el recorte debe ser general, o en caso de ser sobre algunos rubros específicos, se sustente de manera explícita el fundamento de la decisión.

3.2. Aumento del monto de las apropiaciones

El aumento del monto de las apropiaciones para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se realiza a través de la apertura de créditos adicionales por parte del Concejo Municipal. Los créditos adicionales son aquellas apropiaciones que se abren en el curso de una vigencia fiscal, con posterioridad a la expedición y liquidación del presupuesto, y que se consideran como gastos complementarios de éste.

La doctrina ha clasificado los créditos adicionales en suplementales y extraordinarios. Los suplementales no crean una nueva apropiación sino que incrementan una ya existente; los extraordinarios crean una nueva apropiación, es decir, autorizan un nuevo concepto de gasto no previsto en el presupuesto original.

El Estatuto Orgánico de Presupuesto, establece los principios que rigen y la forma como deben abrirse los créditos adicionales, de la siguiente manera:

• Proceden cuando sea indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, o para ampliar o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.

• Quien abre los créditos adicionales es el Concejo Municipal a solicitud del Alcalde. De manera excepcional estos créditos pueden abrirse directamente por el Alcalde dando información al Concejo, en los siguientes casos:

a. Cuando se distribuyan excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden municipal y de las empresas públicas y comerciales del Estado, siempre y cuando la adición sea inferior al 1% del presupuesto vigente.

b. Cuando se fusionen órganos de la administración municipal o se trasladen funciones de uno a otro. En este caso el Alcalde hará los ajustes correspondientes mediante decreto para dejar en cabeza de los nuevos organismos, o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones corrientes.

• Los créditos adicionales son para aumentar la cuantía de las apropiaciones iniciales o para crear nuevas apropiaciones.

• Se deben establecer claramente el origen y la existencia de los recursos con los cuales se va a efectuar la apertura del crédito adicional. La disponibilidad de ingresos debe ser certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces.

Celebración de contratos, compromisos u obligaciones que afecten las apropiaciones presupuestales

La celebración de contratos y la asunción de compromisos u obligaciones que afecten las apropiaciones presupuestales, deben contar con un certificado de disponibilidad y un registro presupuestal, los cuales constituyen requisito para el perfeccionamiento de estos actos.

1.1. Certificado de disponibilidad presupuestal

Es un documento expedido por el jefe de presupuesto de una entidad, con el cual se certifica la existencia de la apropiación presupuestal que se va a afectar y que la misma se encuentra disponible.

Debido a que estos certificados afectan en forma preliminar el presupuesto, el jefe de presupuesto de la entidad debe llevar un control de los mismos, con el fin de calcular los saldos de apropiación disponibles.

Cuando se realicen modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el presupuesto del municipio, que impliquen incremento en los costos actuales, es requisito esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal expedido por la Secretaría de Hacienda, en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones.

La exigencia de la disponibilidad presupuestal, ha sostenido la Corte Constitucional , hace parte del principio de legalidad del gasto público, establecido en los artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política. La disponibilidad presupuestal constituye un elemento que permite que el principio de legalidad, dentro de un análisis sistemático, consagrado dentro del sistema presupuestal colombiano, pueda cumplirse y hacerse efectivo.

1.2. Registro presupuestal

Todo contrato, compromiso u obligación debe contar con el respectivo registro presupuestal mediante el cual se afecta en forma definitiva la apropiación presupuestal, indicando el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Este registro constituye garantía de que los recursos de la apropiación no serán desviados a otro fin.

Por esta razón, el Estatuto Orgánico de Presupuesto , establece que ninguna autoridad puede contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa de la autoridad competente para comprometer recursos de vigencias futuras, lo cual se analizará en el siguiente punto.

1.3 Vigencias futuras

La noción de vigencias futuras surge por la necesidad de adelantar proyectos que comprenden más de una vigencia fiscal, lo cual requiere el esfuerzo del municipio para comprometer recursos para los siguientes años, o por lo menos, que garanticen el cubrimiento de la totalidad del proyecto a lo largo de su desarrollo.

Al respecto, el artículo 23 del Decreto 111 de 1996, define las vigencias futuras en el presupuesto general de la Nación, en los siguientes términos:

”La dirección general del presupuesto nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas.

Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dirección general del presupuesto nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo.

Para el caso de los municipios, el mismo artículo dispone lo siguiente:

”Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la autorización previa del concejo municipal, asamblea departamental y los consejos territoriales indígenas, o quien haga sus veces, siempre que estén consignados en el plan de desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento.”

La previsión que dispone la norma, va dirigida a evitar que los entes territoriales asuman una mayor cantidad de compromisos de los que están en capacidad de asumir, y no comprometan los recursos de inversión de los años siguientes en proyectos que ocupen la mayoría de recursos del municipio, inclusive, los de administraciones siguientes. La limitante relacionada con la capacidad de endeudamiento, busca que en caso de que los recaudos esperados no se comporten de acuerdo a las proyecciones, los compromisos que se adquieran en la actual vigencia puedan ser sufragados con deuda pública.

Conforme el mismo Decreto, es necesario que el proyecto que demanda vigencias futuras, se encuentre incluido en el Plan de Desarrollo municipal y por ende, en el Plan anual de inversiones. Los contratos que se efectúen con cargo a presupuesto de vigencias futuras, deben contar con registro presupuestal de la vigencia en que se adquiere el compromiso, y el cupo de vigencias futuras debe concretarse en registros presupuestales, una vez inicien las nuevas vigencias fiscales.

La norma exige como requisitos que el proyecto comprometa recursos de la vigencia en que se contrata, y que el objeto del proyecto se realice durante las vigencias que se buscan comprometer. También es necesario que la Administración municipal presente una proyección, tanto de los pagos a efectuar en las vigencias siguientes, como de los recursos o recaudos con los que se espera cubrir los compromisos.

1. Reservas de apropiación y de caja

El sistema presupuestal colombiano permite que las obligaciones que se hayan adquirido con anterioridad al 31 de diciembre de cada vigencia fiscal puedan cumplirse con posterioridad a dicha fecha, dentro del marco legal, siempre y cuando se constituyan las respectivas reservas de apropiación y de caja. Es lo que comúnmente se conoce con el nombre de rezago presupuestal

2.1. Reservas presupuestales

Las apropiaciones son las autorizaciones del gasto que aprueba el Concejo Municipal para ser ejecutadas o comprometidas en la vigencia fiscal respectiva. Las reservas presupuestales, por su parte, son las apropiaciones que se destinan para atender compromisos que no se hayan cumplido a 31 de diciembre de cada año, para ser cubiertos en la vigencia fiscal siguiente. La constitución de la reserva presupuestal requiere que los compromisos se encuentren legalmente contraídos y que los mismos desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales deben constituirse al cierre de la vigencia fiscal y únicamente para cancelar los compromisos que les dieron origen.

2.2. Cuentas por pagar

De la misma manera, al 31 de diciembre de cada año, deben constituirse las cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios.

En el Plan Anual de Caja - PAC debe incluirse el pago de las reservas de apropiación y de las cuentas por pagar, distinguiéndolo del pago de las apropiaciones de la vigencia en curso. Es por esta razón que a este fenómeno se le ha dado el nombre de rezago presupuestal pues es, para ponerlo en otros términos, ejecutar lo que quedó de una vigencia fiscal pasada (rezago) en la vigencia fiscal subsiguiente. No sobra aclarar que el término “rezago” no se encuentra incluido en ninguna norma de carácter presupuestal.