FINANZAS PÚBLICAS

FINANZAS PÚBLICAS

Helio Fabio Ramírez

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7) Preparación, Presentación, Aprobación, Ejecución Y Control Del Presupuesto

PREPARACIÓN DEL PRESUPUESTO

CÁLCULO DE LOS INGRESOS

¿QUIÉN PREPARA EL PRESUPUESTO?

PRESENTACIÓN DEL PRESUPUESTO

LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO

EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

EL CONTROL PRESUPUESTAL

DÉFICIT

PREPARACIÓN DEL PRESUPUESTO

Corresponde al Gobierno, según el artículo 346 de la Carta, preparar anualmente el proyecto de presupuesto de rentas y apropiaciones que habrá de ser presentado al Congreso. No siempre fue así. Por ejemplo en Estados Unidos, hasta 1921, fue el mismo Congreso el que preparó el proyecto de presupuesto. Sin embargo, en el Estado moderno es el ejecutivo el que dispone de los mejores elementos de juicio estadísticos para proceder a la compleja tarea de preparar un proyecto de presupuesto.

De conformidad con la Ley Orgánica del Presupuesto, concierne al gobierno preparar anualmente el proyecto de Presupuesto General de la Nación, que debe ser sometido a consideración del Congreso. Dice, en efecto, el artículo 47 del Decreto 111 de 1996: “Corresponde al Gobierno preparar anualmente el Proyecto de Presupuesto General de la Nación con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman este Presupuesto. El Gobierno tendrá en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios presupuéstales para la determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de Presupuesto”.

Vale la pena hacer notar que la Ley Orgánica del Presupuesto le señala al Gobierno dos pautas para determinar los gastos que pueden incluirse en el presupuesto: la disponibilidad de recursos de una parte y los principios presupuéstales de otra.

CÁLCULO DE LOS INGRESOS

La primera tarea que debe emprender quien prepara un proyecto de presupuesto es estimar el monto de los ingresos que se habrán de recaudar en el año siguiente. Recuérdase que el presupuesto se prepara en el primer semestre del año anterior a aquel en que tendrá aplicación. Es ésta, en consecuencia, una labor delicada y difícil. Delicada, pues si se sobreestiman los ingresos potenciales, y con base en ello se sobredimensionan las

apropiaciones correspondientes, inexorablemente al final del ejercicio va a liquidarse un cuantioso déficit. Y difícil, pues la correcta proyección de los ingresos futuros depende de múltiples factores, entre los cuales pueden mencionarse el comportamiento que hayan tenido las diversas rentas en los años precedentes, las favorables o desfavorables perspectivas de la actividad económica, los cambios que hayan sobrevenido en la legislación sustantiva o procedimental en materia impositiva, etc.

Especial atención han puesto siempre las normas orgánicas del presupuesto para evitar sobreestimaciones de los ingresos, pues cuando esto ocurre, normalmente se siguen costosos desajustes en la economía generados por los déficit que así se generan. No le está permitido entonces al Gobierno estimar el monto de los ingresos de cualquier manera. Siempre se han señalado metodología más o menos precisas a las cuales debe acogerse obligatoriamente el

Gobierno al aforar las rentas presupuéstales. Algunas de estas metodologías son las siguientes:

A. MÉTODO AUTOMÁTICO

Consiste simplemente en promediar el rendimiento de cada una de las rentas durante los tres años anteriores, y tal debe ser el estimativo a incorporar en el proyecto de presupuesto. Este es un método que ya hoy no se aplica, pero que tuvo alguna aplicación en épocas de gran estabilidad económica y de baja o inexistente inflación.

El sistema se aplicó en algunos países europeos durante el siglo XIX cuando, al amparo del patrón oro, se dieron circunstancias de estabilidad económica importantes. Entre nosotros, como lo recuerda Abel Cruz Santos, “fue el sistema que recomendó, en 1923, el profesor Kemmerer, y que se adoptó en la Ley 34 de aquel año. Pero en la práctica resultó inoperante. En épocas de depresión el promedio automático resultaba demasiado alto, ya que se formaba con los productos de las rentas en años de prosperidad. Y a la inversa, resultaba demasiado baja en tiempos de recuperación económica”.

En las Memorias de don Esteban Jaramillo encontramos elocuentes argumentaciones en contra de este sistema automático de aforo de rentas.

Recuérdese que a Esteban Jaramillo le correspondió ser ministro de Hacienda durante la vigencia de la Ley 34 de 1922, tanto en épocas de alto crecimiento económico (administración Abadía Méndez), como en épocas de depresión (administración Olaya Herrera).

B. MÉTODO DEL AÑO PENÚLTIMO

“Es este -dice Cruz Santos- un sistema de origen francés, y se basa en los productos de cada renglón de ingresos durante el año inmediatamente anterior a la preparación del proyecto. Además, el Gobierno puede aumentar o rebajar los cómputos de cada renglón, en un determinado porcentaje, de acuerdo con las perspectivas económicas del país”. Este sistema se utilizó en Colombia con anterioridad a la Ley 38 de 1989. Si bien

tiene la ventaja de una mayor flexibilidad que el método automático, puede imponer restricciones cuando las variaciones de la actividad económica sean tan bruscas que exijan un cambio mayor en el aforo de las rentas que el porcentaje máximo de ajuste que la ley autorice en relación con el año penúltimo.

C. MÉTODO DEL RECAUDO

Es el que acoge el estatuto orgánico actual. La guía que se le impone al Gobierno no es la de los promedios de los recaudos de cada renta en el año o años anteriores, sino el comportamiento efectivo que vayan mostrando los recaudos de la respectiva renta en el período más reciente. Como en su oportunidad anotamos, éste es un rasgo de presupuestación de caja, por oposición a la presupuestación de competencia (o estimación de las rentas con base en reconocimientos) que comienza a exhibir la legislación sobre la materia.

El artículo 35 del Decreto 111 de 1996 dice en efecto: “El cómputo de las rentas que deban incluirse en el proyecto de Presupuesto General de la Nación, tendrá como base el recaudo de cada renglón rentístico de acuerdo con la metodología que establezca el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin tomar en consideración los costos de su recaudo”.