FINANZAS P?BLICAS

PRESENTACIÓN DEL PRESUPUESTO

Siguiendo el mandato del artículo 346 de la Constitución, el Gobierno debe presentar el proyecto de presupuesto a consideración del Congreso dentro de los primeros diez días de las sesiones ordinarias de las cámaras, que se inician el 20 de julio de cada año. Junto con el proyecto de Presupuesto General de la Nación, el presidente de la República enviará un mensaje describiendo el contexto macroeconómico dentro del cual se enmarca el correspondiente presupuesto. Este informe presidencial se comenzó a presentar en Colombia desde 1950.

Tal como acontece en otros países este informe, y su debate público, deberían tener más importancia y resonancia en nuestro país. Es esta realmente la ocasión y el documento en torno a los cuales se debe hacer anualmente un gran escrutinio nacional sobre las opciones políticas y económicas que están plasmadas en el proyecto de presupuesto. No es muy comprensible que lo que constituye quizás la medida económica y social de mayor trascendencia en un país, como es la presentación del presupuesto anual, pase tan inadvertida y tan poco analizada como acontece entre nosotros.

ESTUDIO DEL PRESUPUESTO EN EL CONGRESO

1° Como es natural, el trámite del presupuesto en el Congreso está reglamentado en las leyes y decretos reglamentarios con relativo detalle. “Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones”, dice el inciso 3° del artículo 346 de la Constitución.

La deliberación conjunta ordenada por la Constitución obedece naturalmente al propósito implícito en todo el trámite parlamentario del presupuesto, el cual está diseñado de tal manera que se puede adelantar de forma expedita y ágil con el fin de que el presupuesto pueda estar aprobado antes del 20 de octubre de cada año.

¿Qué significa la expresión “deliberación conjunta” que utiliza la Constitución? ¿Quiere decir que las comisiones de Cámara y Senado guardan su identidad, y simplemente se reúnen conjuntamente para votar por separado y dar así primer debate al proyecto de presupuesto? ¿O, por el contrario, significa que de hecho se crea una comisión especial conformada por los miembros de las comisiones respectivas de las dos cámaras?

Hugo Palacios Mejía opina lo siguiente: “Un examen detenido de la norma constitucional permitió concluir que ni al comprobar el quórum deliberativo, ni al votar, las comisiones podían retener su individualidad y actuar con independencia una de otra. En efecto, el constituyente quiso que la reunión conjunta se hiciera ‘para dar primer debate al proyecto del presupuesto, y el primer debate, dicho así en singular, no puede referirse a dos comisiones sino a una, y debe hacerse en forma completa, es decir, inclusive hasta la votación. Además, puesto que cualquier congresista puede participar en las deliberaciones de ambas cámaras y de todas sus comisiones, si la voluntad del constituyente no hubiera sido que la deliberación de las comisiones de presupuesto terminara en votación conjunta, la norma que ordena la deliberación común carecería de objeto”.

Sin embargo, el artículo 57 del Decreto 111 de 1996 dice que las deliberaciones en primer debate se harán en sesión conjunta de las comisiones, pero que sus decisiones se tomarán en votación por separado, lo que sugiere una interpretación contraria a la que acaba de transcribirse.

2° El artículo 56 del Decreto m de 1996 contempla la posibilidad de que las comisiones económicas, al deliberar conjuntamente, si encontraren que el proyecto de presupuesto no se ajusta a las disposiciones del Estatuto Orgánico, podrán devolverlo al ministro de Hacienda, quien tendrá plazo hasta el 30 de agosto para remitirlo de nuevo a las cámaras con las correspondientes enmiendas. Recuérdese que el otro caso en que procede la devolución del proyecto de presupuesto es cuando no se ha incluido la partida para saldar el déficit fiscal en que se hubiera incurrido en el año precedente.

3° Como ya se ha dicho, las normas procedimentales en materia presupuestal apuntan todas a asegurar una decisión oportuna, antes del 20 de octubre de cada año. Se considera grave que terminen las sesiones parlamentarias sin que se haya tomado una determinación en materia presupuestal. Así, pues, diversas normas apuntan en la dirección de asegurar un trámite expedito: deliberación conjunta de las comisiones de presupuesto de ambas cámaras para dar primer debate; fecha perentoria para concluir el primer debate (25 de septiembre); una vez cerrado el primer debate, inmediatamente los presidentes de las comisiones económicas de ambas cámaras designarán los ponentes para el segundo debate en Cámara y Senado; y por último, fecha límite para expedir el Presupuesto General de la Nación, que es antes de la medianoche del 20 de octubre de cada año; en caso contrario, regirá el proyecto presentado por el Gobierno.

4° “El órgano de comunicación del Gobierno con el Congreso en materias presupuéstales es el ministro de Hacienda y Crédito Público...”, dice el artículo 6 del Decreto m de 1996; el director general del presupuesto asesorará al Congreso en el estudio del proyecto de presupuesto y podrá llevar en las comisiones presupuéstales la vocería del ministro de Hacienda, agrega el artículo 61 del mismo decreto.

Estas disposiciones confirman la preeminencia que en los sistemas presidenciales suele tener el ministro de Hacienda en todos los asuntos relacionados con el presupuesto. En los sistemas parlamentarios el primer ministro tiene un papel más protagonice ante los parlamentos, y por tanto el ministro de Hacienda, aunque desde luego conserva un papel de importancia allí también, no es tan destacado como en los sistemas presidenciales.

5° Según fallo de la Corte Constitucional (€-353 del 9 de agosto de 1995), cuando la Constitución se refiere a “las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras” que deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto, debe entenderse que alude a la reunión de las comisiones tercera y cuarta de cada cámara, y no solamente a las comisiones cuartas, como impropiamente lo había señalado la Ley 179 de 1994.