FINANZAS P?BLICAS

CAPITULO V. CONTROL Y RESPONSABILIDAD EN MATERIA PRESUPUESTAL

Para garantizar la correcta utilización y manejo de los recursos del presupuesto municipal, se han establecido unos mecanismos de control, seguimiento y evaluación presupuestal que se manifiestan a través del control político, el control financiero y económico, el control fiscal, el control disciplinario y el seguimiento y evaluación a cargo de los departamentos y la Nación.

1. Control político

Es ejercido por el Concejo Municipal, con base en las facultades que le confiere la Constitución Política; comprende desde el momento en que se presenta el proyecto de presupuesto por el Alcalde hasta cuando se aprueba el fenecimiento definitivo de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro Municipal de cada año, presentada por el Contralor Municipal o Departamental según el caso.

Este control se manifiesta a través de citaciones a los secretarios de despacho o a los jefes de departamento administrativo, de entidades descentralizadas o a cualquier otro funcionario municipal y mediante el análisis de los informes que presenten estos funcionarios y el Alcalde en desarrollo de lo establecido por los artículos 32 y 38 de la ley 136 de 1994 y el numeral 8 del artículo 315 de la Constitución Política.

2. Control financiero y económico

Lo ejerce la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces, y consiste en el seguimiento financiero sobre la administración central y sus entidades descentralizadas.

De igual forma, corresponde a la Secretaría de Planeación o quien haga sus veces, realizar el seguimiento a los planes, programas y proyectos de inversión. Por otra parte, tanto la Secretaría de Hacienda como la Secretaría de Planeación conforman equipos conjuntos a fin de calificar los resultados logrados y medir la productividad y eficacia de la gestión presupuestal.

3. Control fiscal

El control fiscal lo ejerce la Contraloría Municipal o Departamental, según el caso, teniendo en cuenta que, de conformidad con lo establecido por el artículo 156 de la ley 136 de 1994, sólo los municipios de categoría especial, primera, segunda y tercera pueden crear y organizar sus propias contralorías.

Según la ley 42 de 1993, existen diversos sistemas de control, como el financiero, de legalidad, de gestión, de resultados y de revisión de cuentas.

El control financiero es un examen que se realiza con base en las normas de auditoria, a fin de verificar si los estados financieros de la entidad reflejan los resultados de sus operaciones y los cambios de la situación financiera.

Mediante el control de legalidad se verifica que las operaciones financieras, administrativas y económicas se realicen conforme a las normas aplicables.

A través del control de gestión se mide la eficiencia y eficacia en la administración de los recursos, tomando como base la evaluación de los procesos administrativos, los indicadores de rentabilidad pública y el desempeño y distribución del excedente y beneficios de la actividad.

Con el control de resultados se busca establecer si se lograron los objetivos, los planes, los programas y proyectos fijados por la administración para un período determinado.

La revisión de cuentas es un estudio especializado que se realiza sobre los documentos que brindan soporte legal, técnico, financiero y contable a las operaciones realizadas para determinar la economía, eficacia, eficiencia y equidad en las decisiones de los responsables del erario.

4. Control disciplinario

Es el ejercido por la Personería Municipal, con base en las disposiciones contenidas en la ley 200 de 1995 - Código Disciplinario Único - sobre los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del municipio y de sus entidades descentralizadas que hubieren incurrido en faltas disciplinarias para el efecto. Cabe anotar que el control disciplinario también se ejerce internamente por una unidad especializada dentro de la entidad y por el nominador.

5. Seguimiento y evaluación a cargo del departamento

De conformidad con lo establecido por el numeral 4 del artículo 3 de la ley 60 de 1993, corresponde a los departamentos realizar la evaluación, control y seguimiento de la acción municipal y promover ante las autoridades competentes las investigaciones disciplinarias a que haya lugar.

En relación con los planes de inversión con recursos de la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación, la misma ley, en su artículo 23, establece como obligación de los municipios presentar “...el plan e informes semestrales a la oficina de planeación departamental o a quien haga sus veces, sobre su ejecución y sus modificaciones. El plan de inversiones será presentado al departamento dentro del término que él mismo señale, con el fin de que se integre a los planes de educación y salud, previstos en esta ley”.

6. Seguimiento y evaluación a cargo de la Nación

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público es el encargado de realizar el seguimiento financiero sobre los recursos de la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación y el situado fiscal. Por su parte, el Departamento Nacional de Planeación realiza el seguimiento y la evaluación de la asignación y ejecución de estos recursos en los términos de la ley 60 de 1993.

7. Responsabilidades fiscales

De conformidad con lo establecido en el artículo 112 del decreto 111 de 1996, los sujetos presupuestales, es decir, las personas o funcionarios que intervienen en el proceso presupuestal, sin perjuicio de la responsabilidad penal y/o disciplinaria a que haya lugar, son fiscalmente responsables en los siguientes casos:

• Los ordenadores de gastos y cualquier otro funcionario que contraiga a nombre de los órganos oficiales obligaciones no autorizadas en la ley, o que expidan giros para pagos de las mismas.

• Los funcionarios de los órganos que contabilicen obligaciones contraídas contra expresa prohibición o emitan giros para el pago de las mismas.

a. El ordenador de gastos que solicite la constitución de reservas para el pago de obligaciones contraídas contra expresa prohibición legal.

b. Los pagadores y el auditor fiscal cuando efectúen o autoricen pagos, cuando con ellos se violen los preceptos consagrados en el estatuto orgánico de presupuesto y en las demás normas que regulan la materia. En este caso, los ordenadores y pagadores serán solidariamente responsables.

• Los ordenadores, pagadores, auditores, y demás funcionarios responsables que, estando disponibles los fondos y legalizados los compromisos, demoren sin justa causa su cancelación o pago, incurrirán en causal de mala conducta.

8. Concepto legal y jurisprudencial de la autonomía presupuestal aplicable a Concejos, Personeros y Contralorías

El concepto de la autonomía presupuestal de estas entidades deriva de la independencia necesaria que debe existir entre los entes de control y los entes vigilados. Así lo reconoció el artículo 108 del Decreto 111 de 1996 al disponer que las contralorías y personerías distritales y municipales tendrán la autonomía presupuestal señalada en la ley orgánica del presupuesto. Esta autonomía implica la posibilidad de que cada una de estas entidades fije sus costos de funcionamiento para la respectiva vigencia, así como las prioridades de inversión para la respectiva anualidad. Una extensión de esta independencia, concluye con la posibilidad de ejecutar por sí mismo las apropiaciones destinadas a ellas.

La misma Ley Orgánica de Presupuesto, ordena al alcalde y al concejo velar porque en la preparación del presupuesto, las apropiaciones para funcionamiento de las personerías y contralorías, no sean superiores a las aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas en un porcentaje igual al índice de precios al consumidor esperado para la siguiente vigencia fiscal.

El deber colateral de la Administración municipal es incluir los proyectos de presupuesto presentados por dichos entes de control municipal, en el proyecto de presupuesto, sin incluir modificaciones, respetando las prioridades de inversión plasmadas por las cabezas de las entidades.

La Ley 617 de 2000, que busca sanear las finanzas estatales en los diversos niveles, fija unos expresos límites a los gastos en que pueden incurrir los concejos, personerías y contralorías municipales, a la hora de preparar sus presupuestos, los cuales fueron analizados en el numeral 1.4 del Capítulo III.

En materia de autonomía de las contralorías municipales, la Corte en sentencia C-272 de 1996, manifestó:

”La autonomía, no supone aislamiento, desconexión absoluta con los demás órganos de la administración municipal y distrital y no se opone a la colaboración armónica que debe existir entre los referidos órganos; en este caso, entre las contralorías y los concejos; la función de control fiscal, en cuanto tiende a vigilar y asegurar la correcta utilización, inversión y disposición de los fondos y bienes de los municipios y distritos, antes que ajena, interesa y guarda relación estrecha con las funciones que le corresponden a los concejos. La determinación de las plantas de personal en la administración tiene necesaria relación con el gasto público, que requiere ser regulado a través de la adopción de los respectivos presupuestos.

En lo atinente a la capacidad del legislador para limitar los gastos de las contralorías y personerías, la Corte Constitucional en sentencia C-508 de 1996, donde se demanda el artículo 106 del decreto 111 de 1996, planteó:

”(el artículo)... tampoco desconoce la autonomía presupuestal de las entidades de control -contralorías y personerías- como lo afirma el demandante, ya que no se trata de una disposición que consagre una intromisión indebida del legislador, pues dicha autonomía no es absoluta. La soberanía presupuestal del órgano de elección popular, como se aprecia, tiene una limitante establecida por el propio Constituyente, que quiso a través de la consagración del artículo 352 superior conservar el principio de unidad presupuestal para los niveles nacional, departamental, municipal y distrital. Y si bien las entidades de control tienen autonomía en el manejo del presupuesto, lo cierto es que también están sometidas al principio de unidad presupuestal, por lo cual puede la ley limitar el monto de las apropiaciones previstas para los gastos de funcionamiento de las mismas.

La sentencia C-192 de 1997 hace un extenso pronunciamiento acerca del alcance de autonomía presupuestal de las Personerías y Contralorías, definiendo que son esas entidades las llamadas a escoger sus propias prioridades, en caso de restricciones presupuestales.

La sentencia C-405 de 1998, al decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad sobre el artículo 38 de la Ley 136 de 1994, reiteró el carácter autónomo de las personerías y contralorías distritales o municipales, como órganos independientes de la administración municipal.