EL DESARROLLO EMPRESARIAL DESDE LA PERSPECTIVA LOCAL

EL DESARROLLO EMPRESARIAL DESDE LA PERSPECTIVA LOCAL

Carlos Barrios Napurí

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LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN, EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA Y LOS GOBIERNOS LOCALES EN EL PERÚ

Julio César Ísmodes Alegría (Perú)

Resumen

Los proyectos de inversión constituyen un adecuado instrumento que contribuye a la correcta asignación de los escasos recursos del Estado, en especial de los gobiernos locales y su primera experiencia dentro del marco de descentralización que viene implementándose en el país. Este en nuestro país es dirigido por el Sistema Nacional de Inversión SNIP del Ministerio de Economía y Finanzas MEF y sus inicios en el año 2000, son cercanos al proceso de Descentralización, por lo que son procesos casi paralelos en su ejecución y cuyas experiencias deben generar las sinergias necesaria que el país necesita para un desarrollo armónico y equitativo en su territorio.

Palabras clave

Gobiernos locales. Proyectos de inversión. Proyectos de desarrollo local. Sistema Nacional de Inversión.

Importancia de los proyectos de inversión en la adecuada asignación de recursos

La economía constituye el arte de satisfacer las enormes necesidades de la sociedad con los escasos recursos de que dispone.

Esta finalidad lleva implícitos dos criterios fundamentales: la eficiencia en el uso de los recursos y la equidad en su impacto hacia la comunidad, tratando principalmente que estos se encuentren direccionados en forma especial hacia aquellos sectores más pobres de la población .

En este importante objetivo, la especialidad de la formulación y evaluación de los proyectos de inversión proporciona un importante instrumental teórico y metodológico que permite optimizar el uso de los escasos recursos de la economía, dando respuesta a un conjunto de interrogantes necesarios para la viabilidad económica, financiera y social en la ejecución de los recursos.

El estado en una economía social de mercado, como la que rige al Perú, tiene una presencia a partir de su participación en dos niveles, el nacional y el subnacional, este último principalmente a través de los gobiernos locales. En este caso y al igual que la totalidad del estado, se deben desempeñar las actividades de inversión en un marco de eficiencia y equidad. Estos deben ser son los rasgos fundamentales de las finanzas publicas del estado.

En este sentido, en el marco del proceso de descentralización del país y con una progresiva mayor participación de los gobiernos locales en la inversión en sus respectivos territorios, el adecuarse a los objetivos, características y procedimientos del Sistema Nacional de Inversión Pública - SNIP resulta pertinente y favorable al desarrollo local.

El SNIP considera varias etapas relacionadas con la inversión pública, desde la Pre-inversión, la Inversión misma y la Post - inversión. La etapa de estudios y proyectos es la primera de ellas e incluye la elaboración de proyectos con diferentes niveles de profundidad como Perfil, Pre Factibilidad y Factibilidad, en función del nivel de avance y profundidad en una secuencia selectiva y evaluativa donde llegar hacia la última etapa significa haber aprobado las anteriores.

La etapa de la formulación debe atender a las interrogantes sobre que productos demanda la sociedad, así como el ¿cuánto?, ¿dónde? y ¿cómo? producir, que son respondidas a través de los estudios de mercado, localización e ingeniería del proyecto entre otros. La etapa de evaluación es relevante en la medida que nos permite establecer la viabilidad del proyecto como unidad de inversión, como unidad de negocios y en su impacto en el bienestar de la población, lo que se denomina la evaluación social o nacional del proyecto. En general, el desarrollo de esta etapa de preinversión requiere la participación de equipos multidisciplinarios, donde es fundamental la presencia profesional en las áreas económica y técnica para los estudios de mercado y de ingeniería en proyectos industriales, de carreteras, entre otros.

En su implementación la etapa de inversión propiamente dicha, implica la participación de profesionales de las diferentes áreas de la ingeniería como sanitarios, civiles e industriales y otros, dependiendo de la naturaleza del proyecto y, asimismo, de la ingeniería económica para los aspectos del financiamiento y gestión misma.

Finalmente la fase de Post-inversión tiene por finalidad evaluar ya en la operación misma de los proyectos, si estos han cumplido las especificaciones previstas en la fase de Pre-inversión y como tal requiere la participación de profesionales de las diferentes especialidades de la ingeniería.

Para la evaluación de los proyectos existe el enfoque empresarial, determinando la viabilidad del proyecto como unidad económica y financiera y el enfoque social. Este último es pertinente principalmente para proyectos financiados con recursos del Estado y dirigidos a mejorar el bienestar de la comunidad, a través de la creación de mayores bienes y servicios, la generación de inversión, empleo, divisas y crecimiento económico en general.

El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)

El SNIP se crea en el Perú en el 2000, aprovechando la experiencia comparada que se había dado en los países vecinos.

A partir de la dación de la Ley Nº 27293 de fecha 27 de junio del 2000 y del posterior Reglamento y Directivas, los proyectos de los diferentes sectores de la actividad económica y pública deben cumplir una nueva normatividad.

La finalidad del sistema es "optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionadas con las diferentes fases de los proyectos de inversión".

A partir de la dación de la Ley Nº 27293 de fecha 27 de junio del 2000 y del posterior Reglamento y Directivas SNlP , los proyectos de los diferentes sectores de la actividad económica y pública deben cumplir una nueva normatividad.

Criterios de calidad para la elaboración de perfiles de proyectos de inversión de los proyectos de desarrollo local

 Los Proyectos de Inversión Publica de Desarrollo Local PIP - DEL deben ser formulados por Unidad formuladora - Gobierno Local.

 La fuente de financiamiento debe ser distinta a endeudamiento externo; o no requerir aval del Estado.

 Los proyectos deben proponer solucionar problemas vinculados con la finalidad de la Municipalidad.

 Las iniciativas de proyectos deben enmarcarse en Lineamientos de Política Nacional y en Proyectos de Desarrollo Económico Local - DEL.

 El PIP de DEL debe ser formulado y evaluado como una unidad, independientemente de que su ejecución se programe en etapas o conlleve más de un ejercicio presupuestal.

 En caso esté observado, haberse levantado adecuadamente las observaciones.

Desarrollo del sistema en los primeros siete años

Durante los primeros 7 años de existencia, del 2001 al 2007, el número de proyectos que ingresaron al Banco de Proyectos del Sistema Nacional de Inversión Pública y que fueron aprobados como viables, ha crecido constantemente.

Transferencias desde el Gobierno Central

En julio del año 2002 se aprobó la Ley Nº 27783 que crea el Consejo Nacional de Descentralización CND para la dirección y conducción del proceso. Este tiene por finalidad central la generación de inversiones y crecimiento económico de las regiones y los municipios, en un proceso democrático y descentralizado de los recursos del país a través de un cronograma definido de traslado de funciones, recursos, responsabilidades y proyectos a los nacientes Gobiernos Regionales y a los Gobiernos Locales a través de sus Municipalidades.

Dentro de este proceso y a partir del mes de abril del año 2003 el Gobierno dio inicio al traslado a partir del segundo trimestre del presente año de programas y proyectos como los del Fondo Nacional de Cooperación para el Desarrollo - FONCODES para la lucha contra la pobreza; del Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos - PRONAMACHS para proyectos de infraestructura productiva local y para proyectos de reconstrucción, entre otros. Asimismo, proyectos de infraestructura productiva de alcance regional como Olmos en la región Lambayeque; Chavimochic en la región La Libertad; Pastogrande en la región Moquegua y de electrificación en diversas regiones.

Se pasaba así de una gestión centralizada a una descentralización efectiva, en tanto también implicaba la descentralización en decisiones sobre proyectos y presupuesto.

Aprendizajes desde las Municipalidades

Por el lado de las municipalidades, en los últimos 4 años la presencia municipal en cuanto a número de proyectos, ha alcanzado dimensiones dominantes.

El crecimiento principal ha sido en número de proyectos y no en los montos de inversión aprobada. Los montos de inversión promedio de los proyectos de los Municipios, es menor.

Esta multiplicación de los proyectos en los gobiernos locales ha generado un importante esfuerzo de desarrollo de capacidades en las municipalidades, que está contribuyendo a afianzar el proceso de descentralización del Estado.

La metodología de identificación, formulación y evaluación de proyectos no demanda mucho tiempo ni recursos, pero si conocimientos técnicos de profesionales que permitan, a grandes rasgos, determinar la posibilidad de llevar adelante la idea, deberá contar con estimaciones preliminares de los costos y beneficios, incluyendo rangos de variación de los mismos.

Temas de aprendizaje

Para la identificación, se requiere armar el árbol de causas-problemas-efectos y el árbol de medios-objetivos-fines, pero a su vez, manejar métodos del árbol de decisiones con esperanzas monetarias y, eventualmente, probabilísticos; para plantear y describir las alternativas de solución al problema, en función al análisis de causas realizado; con alternativas que sean técnicamente posibles, pertinentes y comparables entre sí.

Para la formulación y evaluación se requiere proyectar datos de demanda y oferta para el horizonte del proyecto; con lo cual, el esfuerzo de formular proyectos desde las municipalidades genera datos de uso local.

Aun no es obligatorio de mostrar el contenido de los proyectos por Internet sino solo sus resúmenes, a los que se accede en el Banco de Proyectos del Ministerio de Economía y Finanzas; pero, acorde con las disposiciones de transparencia y el avance en las tecnologías de la información y comunicación, es probable que pronto se tenga acceso abierto por Internet a todo el contenido de los proyectos; con lo que, por la competencia entre profesionales, aumentarán las exigencias de calidad.

De esta forma, progresivamente, van siendo parte del lenguaje cotidiano en las municipalidades, expresiones como costos actuales (sin proyecto), refiriéndose a los costos de operación y mantenimiento. Costos incrementales para cada alternativa, definidos como la diferencia entre la situación “con proyecto de cada alternativa” y la situación “sin proyecto común a ambas”. Beneficios incrementales, “con proyecto menos sin proyecto”, también para cada alternativa.

Se habla de la evaluación con el método de costo/beneficio, donde los beneficios y costos que se comparan son los incrementales y donde los resultados se expresan en los indicadores clásicos de Valor Actual Neto (VAN) y Tasa Interna de Retorno (TIR). Para los casos donde es difícil proyectar beneficios se aplica el costo/efectividad, donde el uso más común es el costo por persona.

Sobre todo este tipo de contenidos, donde no ha existido mayor innovación con el SNIP, lo que se da es el desarrollo de capacidades por la divulgación y necesidad de aprendizaje de su metodología.

Desarrollos teóricos

Existen temas nuevos. Previamente, no se habían aplicado mayormente en el país las evaluaciones sociales con análisis de los precios sombra planteados por Samuelson.

Ahora, no denominándolos precios sombra sino precios sociales, como también se denominan en los países vecinos, se evalúan las alternativas de inversión pasando proyecciones de precios de mercado a los denominados precios sociales. Estos vienen a ser los precios reales para el estado, por no incluir los impuestos que regresan al fisco, aplicar correctivos a los aranceles, al valor de las divisas, además de introducir factores de corrección para la valorización del trabajo.

Cabe anotar que la valorización del trabajo, la conversión de los flujos de caja proyectados de precios de mercado a precios sociales favorece a las zonas más pobres. Dos proyectos idénticos localizados en zonas diferentes, una de alto nivel económico y otra de pobreza o pobreza extrema, se convertirán a precios sociales en proyectos con costos de mano de obra diferenciados. El valor social de la mano de obra es mayor en las zonas más ricas y menos en las pobres. Así, con este método, el costo social del mismo proyecto será menor en las zonas pobres y, por tanto, mayor será su VAN social y TIR social.

En el Anexo SNIP 09, Parámetros de Evaluación , se establece el precio social de la mano de obra no calificada. Los factores de corrección por los que se deben multiplicar los montos calculados a precios de mercado, son:

Como referencia, en Chile, respecto a la mano de obra no calificada, se tiene que del 2004 al 2008 el factor de ajuste ha sido 0.62; mientras que del 2009 en adelante, este factor de ajuste se elevará a 0.89, dado que en ese país se tienen cambios en las expectativas de las tasas de desempleo.

Estos temas son nuevos en las discusiones sobre la inversión pública y hay aspectos que, progresivamente irán aflorando. Por ejemplo, se puede estar de acuerdo con que los factores de corrección o ajuste se establezcan favoreciendo a los más pobres; pero, ¿por qué elaborar índices en base a la tasa de desempleo o subempleo? ¿Por qué no emplear un indicador muchísimo más conocido y generalizado como es el Índice del Desarrollo Humano?

Identificación de proyectos de carácter e interés local que deben ser ejecutados principalmente por los gobiernos locales

En el marco de un conjunto de iniciativas de proyectos de interés local y municipal priorizados a partir de las responsabilidades de estas, las mismas que se encuentran establecidas en la Ley de Municipalidades, se pueden citar principalmente las siguientes los proyectos:

 De pavimentación de calles.

 Proyectos de regulación del comercio ambulatorio.

 Inversiones en comercialización municipal.

 Proyectos de desarrollo urbano.

 Proyectos de catastro gráfico y numérico.

 Estudios sobre relleno sanitario.

 Proyectos de saneamiento físico legal.

 Inversiones en saneamiento ambiental.

 Proyectos de mejora y ampliación en parques y jardines.

 Proyectos de prevención para catástrofes y riesgos.

 Servicio de administración tributaria - SAT.

Proyectos privados de interés local que pueden ser desarrollados por la iniciativa e interés de empresarios e instituciones privadas y afines

En el marco de un conjunto de iniciativas de proyectos de interés local y municipal para la promoción de la inversión privada se pueden citar entre otros los siguientes:

 Proyectos en Terminales Terrestres

 Estudios e inversiones en Mercados de Abastos

 Proyectos de Ferias periódicas de productos y servicios

 Inversiones y estudios en Cementerios Públicos.

 Emprendimientos en Playas de Estacionamiento

 Proyectos de Servicios de limpieza publica

 Emprendimientos e inversiones en Centros educativos primarios.

 Inversiones en Mercados itinerantes.

 Puesta en valor y explotación de lugares históricos y patrimonios culturales.

 Peajes y mantenimiento de vías.

 Producción de aceite y torta de pepa de algodón

 Comercialización de arroz pilado

 Comercialización de insumos: fertilizantes, pesticidas y semillas

 Conformación de mercado mayoristas de productores de arroz.

 Promoción de buenas prácticas agrícolas en la cosecha y cosecha del café.

 Modernización de sistemas informáticos y de comercialización de los productores.

 Fomento al cultivo de cafés especiales.

 Fomento al consumo de solubles y tostados.

 Exportación de camu camu

 Exportación de pijuayo

Estas actividades requieren de un importante soporte en recursos humanos especializados en proyectos de inversión a nivel regional y local de nuestro país, de forma tal que su gestión por parte de las nuevas autoridades regionales y por las municipalidades pueda ser ejecutada eficientemente con el respaldo de la población.

Los proyectos de inversión y los gobiernos locales

Es imperiosa la necesidad de fortalecer la capacidad técnica de nuestros municipios y de los jóvenes gobiernos regionales con especialistas en proyectos de inversión, tanto para su etapa de pre-inversión como para la ejecución misma.

Para dicho desarrollo, se debe tomar como base los recursos naturales y ventajas comparativas de cada una de las regiones y municipios del país, generando inversión, empleo y riqueza a partir de sus propias potencialidades y con la participación de sus agentes sociales más representativos, tales como sus colegios profesionales y sus universidades, los cuales han de establecer alianzas estratégicas, de forma tal que se generen las sinergias necesarias.

En tal sentido es posible establecer convenios de carácter ínter-institucional que incorporen a las municipalidades con los gobiernos regionales y las universidades, a partir de los cuales se establezcan las sinergias necesarias que permitan asumir adecuadamente los proyectos y recursos que serán transferidos por parte del gobierno central a las regiones y municipalidades del país.

Reflexiones finales

En los gobiernos locales del Perú existe la obligada necesidad de asegurar que los escasos recursos que posee la economía se encuentren adecuadamente asignados con base en estudios de pre-inversión serios, que contribuyan a su uso eficiente y tiendan hacia una mayor equidad en provecho de la sociedad. La técnica de formulación y evaluación de proyectos, que representa la economía aplicada de los recursos, contribuye a esta finalidad a través de sus estudios de mercado y de la evaluación de la viabilidad económica, financiera y social.

La optimización de los mecanismos y procedimientos del SNIP del MEF es una necesidad, y de la misma manera nos cabe profundizar y mejorar el proceso de formación de recursos humanos especializados en las municipalidades y gobiernos locales para asegurar y contribuir cada vez mas y mejor a la descentralización en cada uno de los mas de 1,860 gobiernos locales del Perú.

Bibliografía

Normas del Sistema Nacional de Inversión (SNIP)

Años 2000-2002

 [Jun 2000J Ley Nº 27293: Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública

 [Oct 2002J D.S. Nº 157-2002-EF: Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública

 [Nov 2002J Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública

Año 2003

 [EneJ R.D. Nº 001-2003-EF/68.01: Establecimiento del Sector UNIVERSIDADES

 [FebJ R.M. Nº 066-2003-EF-15: Delegación de Facultades para Declarar Viabilidad en el Marco de Conglomerados

 [SepJ Directiva del Sistema Nacional de Inversión Pública para Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales aprobada por R.O. Nº 007-2003-EF/68.01

Año 2004

 [EneJ R.D. Nº 001-2004-EF/68.01 que modifica la Directiva del SNIP para GGRR y GGLL [JuIJ R.o. Nº 004-2004-EF/68.01 que aprueba la Directiva Nº 003-2004-EF/68.01 Directiva del SNIP sobre Programas de Inversión

 [JuIJ R.M. Nº 372-2004-EF-15: Delegación de Facultades a OPls Nacionales, Regionales y Locales para Declarar la Viabilidad de Proyectos de Inversión Pública

 [Ago] R.D. Nº 005-2004-EF/68.01 que aprueba la Directiva Nº 004-2004-EF/68.01 Directiva del SNIP sobre Proyectos de Inversión Pública Menores

 [Sep] R.O. Nº 006-2004-EF/68.01 que modifica la Directiva Nº 004-2003-EF/68.01, Directiva del SNIP para Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales y la Directiva N° 004-2002EF/68.01, Directiva General del SNIP.

Anexo

Situación de los Proyectos de Inversión en el Banco de Proyectos SNIP-MEF

(Sistema Nacional de Inversión Pública - Ministerio de Economía y Finanzas del Perú)

Total de Proyectos de Inversión Pública, registrados al 18 junio 2008

Nótese que a nivel nacional, al 16 de junio del 2008, se tienen 72,444 proyectos presentados de los cuales 58,581 han sido declarados viables.

A nivel de los Gobiernos Locales, a la misma fecha, se tienen 42,740 proyectos presentados de los cuales 35,390 han sido declarados viables.

En otros términos, el 60.4% de proyectos de inversión pública declarados viables, en el Perú, han sido presentados por los gobiernos locales.

Proyectos de Inversión Pública presentados por los Gobiernos Locales, registrados al 18 junio 2008