MERCOSUR Y UNIÓN EUROPEA

MERCOSUR Y UNI?N EUROPEA

Manuel Cienfuegos Mateo y otros

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1.1. El MERCOSUR en su proyección sobre las zonas económicas exclusivas de los Estados miembros

Desde una perspectiva como ésta, habría que recordar, ante todo, que en la misma línea de acción de otros países latinoamericanos, los Estados ribereños del Atlántico Sudoccidental -Argentina, Uruguay y Brasil- tras haber dictado aquellos primeros actos normativos por los que se venía a proyectar su soberanía sobre una zona marítima de 200 millas, se ocuparían de “programar” medidas de administración y conservación de los recursos vivos del mar en orden a promover su desarrollo socioeconómico.

De entre estas políticas unilaterales, trasciende, fundamentalmente, la practica desarrollada por Argentina, toda vez que desde la Ley 17.094, de 29 de diciembre de 1966, por la que se extendía la soberanía de la Nación al mar adyacente a su territorio hasta una distancia de doscientas millas marinas, se han aprobado muy distintas medidas legislativas relativas a la administración y conservación de los recursos pesqueros; pudiendo, sobre todo, destacar, tras la aprobación de la Ley nº 23.968, de 14 de agosto de 1991, en la que se definen, conforme al vigente Derecho del Mar, los espacios marítimos (aguas interiores, mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva y plataforma continental) sobre los que proyecta su soberanía o derechos soberanos la República Argentina, la Ley 24.922, de 9 de diciembre de 1997, sobre Régimen Federal de Pesca, en cuyo art. 1 se dispone que “La Nación Argentina fomentará el ejercicio de la pesca marítima en procura del máximo desarrollo compatible con el aprovechamiento racional de los recursos vivos marinos. Promoverá la protección efectiva de los intereses nacionales relacionados con la pesca y promocionará la sustentabilidad de la actividad pesquera, fomentando la conservación a largo plazo de los recursos, favoreciendo el desarrollo de procesos industriales ambientalmente apropiados que promuevan la obtención del máximo valor agregado y el mayor empleo de mano de obra argentina”; declarándose, sobre la base de estos objetivos generales, en el art.17 que “La pesca en todos los espacios marítimos bajo jurisdicción argentina, estará sujeta a las restricciones que establezca el Consejo Federal Pesquero con fundamento en la conservación de los recursos, con el objeto de evitar excesos de explotación y prevenir efectos dañosos sobre el entorno y la unidad del sistema ecológico”.

En cuanto a la República Oriental del Uruguay, tras el Decreto nº 604/969 de 3 de diciembre de 1969 por el que se procedía a extender la soberanía mas allá de su territorio continental e insular y de sus aguas interiores a una zona de mar territorial de doscientas millas marinas (art.1), y la Ley nº 13.833, de 29 de diciembre de 1969, sobre Riquezas del Mar, por la se venia a declarar de interés nacional la explotación, la preservación y el estudio de las riquezas del mar (art. 1 y art. 15), este país vendría a adoptar, en noviembre de 1998, la Ley Nº 17.033 por la que dictan normas referentes a mar territorial, zona económica exclusiva y plataforma continental de la Republica, y en la que desde una técnica de remisión a la Convención de 1982 se reconocen las obligaciones de conservación y administración de los recursos vivos de su zona económica exclusiva (art. 6).

Y por lo que se refiere a Brasil, hay que señalar, igualmente, que habiendo extendido, por Decreto Ley nº 1098, de 25 de marzo de 1970, su mar territorial hasta una distancia de 200 millas marinas (art.1, pfo.1) -aunque distinguiendo ya posteriormente, por Ley nº 8.617 de 4 de enero de 1993, entre un espacio de mar territorial stricto sensu y otro de zona económica exclusiva-, procedería progresivamente, aunque con mayor lentitud y dificultad que sus vecinos, a dictar una normativa especializada en materia de administración y conservación de los recursos vivos del mar, tal como lo demuestran los sucesivos Planes Sectoriales para los Recursos del Mar (PSRM) aprobados a partir de 1982, hasta el vigente VI Plan Sectorial (2004-2007), en el que se reafirma la relevancia que adquiere el aprovechamiento sostenible de los recursos vivos del mar desde los puntos de vista económico, social y ecológico (punto 4).

Ahora bien, aunque cada uno de los Estados ribereños del Atlántico Sudoccidental han procurado, a través de medidas unilaterales, aplicar planes de administración de los recursos marinos, la eficacia de dichos planes solo ha sido muy relativa, como consecuencia, entre otras razones, de una falta de medios económicos y tecnológicos, de la frágil voluntad política demostrada por las Administraciones
publicas, y en estrecha conexión con todo ello de la ausencia de una práctica de cooperación internacional entre los Estados vecinos destinada a la articulación de planes de concertación comunes en materia de administración y conservación de los recursos pesqueros.

Aun habiendo sido numerosas, durante los últimos años, las resoluciones, emanadas de los organismos administrativos de la Republica Argentina, por las que se han establecido, entre otras medidas y dentro de las innumerables cuestiones que plantea la administración y conservación de los recursos del mar, límites a los esfuerzos pesqueros sobre diversas especies, o regulaciones sobre las artes de pesca, ello no ha significado -como se ha advertido a nivel doctrinal (Rey Caro, Marcionni…) y desde las propias instancias oficiales- que se hayan alcanzado metas óptimas en todas las épocas, ni que las extraordinarias riquezas de estos espacios hayan gravitado mayormente en su economía -ni tampoco que se hayan desarrollado hábitos en orden a procurar un mayor consumo de estos productos entre la población-; por ello, pese a que en los últimos tiempos parece que se ha registrado una rectificación de las políticas tradicionales que ha permitido elevar las capturas dentro del marco de una actividad responsable, es indiscutible que tal tendencia debe ser alentada y asegurada a través de un cuerpo normativo flexible pero estricto en cuanto a los objetivos conservacionistas reclamados por las organizaciones internacionales pertinentes e incorporados en los últimos instrumentos internacionales, sean o no convencionales.

De forma más alarmante, también Brasil ha venido padeciendo importantes dificultades para poner en práctica sus planes de administración y conservación de los recursos marinos. En los sucesivos Planes Sectoriales para los Recursos del Mar, a los que ya nos hemos referido, se ha venido advirtiendo sobre los graves problemas que se padecen en el ámbito de la administración de los recursos pesqueros, como consecuencia, entre otros factores, de la falta de conocimientos científicos, y por tanto de datos, sobre el estado de los stocks, y cuando se dispone de ellos de una falta de voluntad política para implantar las medidas de conservación adecuadas. En particular, en el vigente VI Plan Sectorial se pone de relieve que la utilización de los recursos vivos del mar, como objeto de actividad pesquera, se ha producido, a lo largo de su historia, de modo desordenado y mal planificada, habiendo estado centrada casi exclusivamente sobre los recursos costeros; lo que ha generado que gran parte de los stocks pesqueros marinos se encuentren actualmente en situación evidente de sobrepesca, enfrentándose, así, el sector pesquero a una grave crisis económica y social (punto 4.1). Se hace necesario por ello inventariar los recursos vivos de la zona económica exclusiva -procediendo a la identificación de recursos nuevos-, determinar su biomasa y establecer los potenciales de captura; a lo que se suma además la oportunidad de avanzar en los estudios de tecnología pesquera, tendentes a desarrollar y adaptar las artes de pesca, los equipamientos y las embarcaciones; centrándose igualmente también en los aspectos socioeconómicos, y en la organización productiva pesquera, fomentando un aumento del mercado consumidor de pescado.

Es por todo ello, como decimos, que sólo a través de la cooperación regional y/o subregional será posible asegurar tanto el compromiso político de cada uno de los Estados vecinos en favor de una racional administración de los recursos vivos, como los medios necesarios para alcanzar tales objetivos.

Bien es cierto, que las acciones unilaterales de apropiación marítima, centradas en el progresivo establecimiento de zonas económicas exclusivas, han representado un paso sumamente relevante en orden a alcanzar una más racional ordenación de los recursos vivos del mar -y ello aun sin desconocer las posiciones encontradas que tal reflexión sigue suscitando-. Es posible admitir, a nuestro juicio, que el fenómeno de nacionalismo marítimo ha dibujado un panorama de consecuencias más favorables que el mantenimiento de aquel régimen de libertad de pesca irrestricta que, conforme al Derecho del Mar clásico, venía dominando sobre espacios antes pertenecientes a la alta mar.

Pero, aun sobre la base de una constatación como ésta, se ha podido advertir igualmente que las políticas de conservación aplicadas por los distintos Estados ribereños de forma unilateral y por relación exclusivamente a los recursos vivos situados en los espacios marítimos de jurisdicción nacional no permitirán por sí mismas resultados plenamente operativos y eficaces, de cara a los objetivos finales de administración y conservación de las especies que se persiguen.

Sin duda, dichas políticas han de resultar trascendidas por una dinámica de cooperación internacional concebida desde muy distintos ángulos y perspectivas.

Por razones biológicas y conservacionistas, y aun desde una perspectiva de defensa de los intereses socioeconómicos de los Estados ribereños, la coordinación de las políticas de administración y conservación de los recursos vivos situados en el interior de las zonas económicas exclusivas de Estados vecinos, adquiere una especial significación y trascendencia, sobre todo, cuando en dichas zonas se encuentren la misma población o poblaciones de especies asociadas, y especies altamente migratorias.

Por relación a este último tipo de stocks, trasciende la necesidad de que las medidas de conservación que se adopten resulten de aplicación a todo el área de movilidad y migración de tales poblaciones pesqueras; lo cual solo será posible mediante la elaboración, por parte de los países que tengan stocks en común, de planes de conservación y administración concertados conjuntamente, tal como se reconoce en la Convención de 1982 al disponerse que, cuando en las zonas económicas exclusivas de dos o más Estados ribereños se encuentren la misma población o poblaciones de especies asociadas, estos Estados procurarán, directamente o por conducto de las organizaciones subregionales o regionales apropiadas, acordar las medidas necesarias para coordinar y asegurar la conservación y el desarrollo de dichas poblaciones (art. 63.1).

Y aunque la Convención de 1982 formula esta obligación de cooperación bajo el signo de una cierta debilidad o fragilidad, esto es mas como una obligación de comportamiento que de resultado, en la medida en que, como se dice, los Estados “procurarán” adoptar las medidas de conservación necesarias, el desarrollo de las legislaciones estatales y la práctica internacional en la materia permiten apreciar un progresivo reconocimiento sobre el valor de esta obligación de cooperación, y en especial sobre la necesidad de fortalecer el papel de las organizaciones regionales o subregionales de pesquerías, en tanto que técnica instrumental particularmente idónea para alcanzar los objetivos referidos.

Ahora bien, la práctica de cooperación desarrollada en este ámbito por los Estados vecinos del Atlántico Sudoccidental resulta, según venimos advirtiendo, limitada.

En términos generales, no podemos olvidar que si en el origen del proceso de revisión del Derecho del Mar clásico, y en particular del desarrollo y consolidación de la figura de la zona económica exclusiva, hay que situar las acciones unilaterales de reivindicación marítima practicadas por los Estados latinoamericanos, también la experiencia latinoamericana nos ofrece, ya desde aquellos primeros momentos, una buena prueba del valor que las acciones de cooperación internacional representan de cara a alcanzar los objetivos de desarrollo y conservación de los recursos vivos.

Recordemos la creación tan temprana, ya en 1952, de organismos como la Comisión Permanente del Pacifico Sur, con el fin de desarrollar los objetivos proclamados en la Declaración de Santiago, y en particular con el objetivo de coordinar las políticas de conservación adoptadas por Chile, Ecuador y Perú en el interior de sus respectivas zonas marítimas; experiencias de cooperación que se van a repetir en otras áreas subregionales de América Latina y del Caribe, y que se van a afirmar y promover incluso a nivel regional desde la acción destacada, por ejemplo, de la Organización Latinoamericana de Desarrollo Pesquero (OLDEPESCA).

Los países latinoamericanos parecen haber percibido siempre, y cada vez con mayor intensidad, que el valor auténticamente operativo de sus acciones de apropiación marítima sólo es posible alcanzarlo en un contexto de cooperación. Ahora bien, aun sobre la base de una afirmación general como ésta, no hay que dejar de advertir que, frente a la práctica desarrollada en este sentido en otros espacios subregionales (Estados ribereños del Pacífico, y del Caribe) -con resultados no siempre demasiado eficaces-, la experiencia de cooperación el área del Atlántico Sudoccidental resulta, como hemos dicho, más limitada -no desde la perspectiva de los resultados perseguidos y alcanzados, sino en cuanto a los socios participantes y el área geográfica objeto de reglamentación-.

La practica relativa a esta área se centra -dejando a un lado proyectos de cooperación bilateral fallidos como el que representó el Acuerdo de pesca y preservación de recursos vivos, entre Brasil y Uruguay, celebrado en 1968- en la experiencia de cooperación practicada entre Argentina y Uruguay por relación al Frente Marítimo del Río de la Plata. En virtud del Tratado del Río de la Plata, adoptado en 1973 (entrada en vigor el 12-II-1974), se dispuso por relación a su Frente Marítimo la creación de una Zona Común de Pesca (que ocupa parte de la zona económica exclusiva argentina, y la casi totalidad del mar territorial -más allá de las doce millas- de Uruguay) (art.73), en la que los buques de ambos Estados ribereños pueden pescar libremente, aunque con arreglo a las medidas para la explotación racional de las especies dictadas por una Comisión Técnica Mixta, la cual se encarga de fijar los volúmenes de captura por especie y de distribuirlos entre cada uno de los dos socios. Se trata de una experiencia que, si bien no ha dejado de suscitar ciertas dificultades relacionadas con los criterios aplicables para la distribución de los volúmenes de captura por especies, ha venido funcionando, en términos generales y hasta el día de hoy, satisfactoriamente.