PLANIFICACI?N Y DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL EN VENEZUELA

LA PLANIFICACIÓN REGIONAL Y LOCAL.
PASADO, PRESENTE Y FUTURO

Francisco Javier Sánchez
Ingeniero Agrónomo. (UCLA).
Maestría en Gestión de Recursos Naturales y Medio Ambiente. (CIDIAT-ULA).
Especialista en Sistemas de Información Geográfica (INDE / DPI).
San José de los Campos, Brasil.
Coordinador – Responsable de Proyectos. (FUDECO).

Antecedentes recientes En Venezuela, la planificación de la nación ha sido un asunto oficial, una política de estado del más alto nivel, confinada a las esferas del poder público.

Con el surgimiento de CORDIPLAN y consecuente creación de las Organizaciones de Desarrollo Regional; esta responsabilidad fue compartida institucionalmente con los niveles nacional y regional.

Las labores de planificación estuvieron a cargo de personal altamente calificado, que abordó la difícil tarea de orientar el desarrollo de la Nación según criterios técnicos y científicos, en concordancia con el “Estado del Arte” de cada tiempo.

Un total de siete Regiones: Guayana, Oriental, Central, Los Llanos, Los Andes, Zulia y Centro-occidente; sirvieron de base para la articulación de la política nacional de desarrollo al nivel subnacional, conforme a la actuación de igual número de organismos de desarrollo.

Se transcurrió de la planificación “Sectorial”, “Normativa” a la planificación por “Problemas” y “Objetivos”, de allí a la “Estratégica”; este último enfoque aún se mantiene, con diversas modalidades y énfasis de aplicación. Siempre en manos del sector público.

A escala subnacional, también se hizo énfasis en la planificación del desarrollo de “espacios o territorios de interés especial”, así surgieron figuras como las Áreas Rurales de Desarrollo Integral, las Zonas Industriales, Zonas Francas, Zonas Portuarias, PROA, entre otros; más recientemente las Zonas Económicas Especiales, algunas de las cuales derivan en Zonas Especiales de Desarrollo Endógeno Sustentable, entre tanto cobran más y más fuerza los Núcleos de Desarrollo Endógeno.

Destacan los aportes que el enfoque “Prospectivo” introduce a la planificación estratégica, enriqueciéndola y favoreciendo la proyección de la labor “del gabinete al terreno”, “del claustro o la élite al pueblo”, “del futuro anhelado a la construcción compartida de un mañana posible” .

Este enfoque (estratégico-prospectivo) que cuenta con renombrada trayectoria en Europa y de él se tienen experiencias exitosas en América Latina, recién comienza a aplicarse en Venezuela a nivel “experimental”.

Los procesos de descentralización y desconcentración de poderes que se iniciaron en 1989 fortalecieron fundamentalmente a los gobiernos estadales y municipales, no obstante, carecieron de estrategias de desarrollo regional, ocurriendo tanto el debilitamiento del concepto de región como el de los Organismos de Desarrollo Regional ODR, con excepción de CVG y CORPOZULIA, cuyo énfasis en los roles de manejo de inversiones y aprovechamiento de los recursos mineros, las distinguen del resto.

La observación de la actual concentración de la población, y de las actividades económicas y sociales en torno al Eje CentroNorte-Costero, dan cuenta de la existencia de profundos desequilibrios en las múltiples dimensiones del desarrollo y en particular, del eventual fracaso en la teoría e implementación de la planificación regional tradicional.

El Sistema Nacional de Planificación: Apoyados en la Constitución de la República Bolivariana deVenezuela se da rango constitucional a la planificación, a su vez, a la participación ciudadana en sus diversas etapas.

Al mismo tiempo, ordena al Presidente de la República a la presentación de los “Lineamientos Generales del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social” (PNDES) al final del primer año del periodo constitucional.

Este plan se constituye en el núcleo de la planificación actual, del cual deriva el Plan Nacional de Inversiones Públicas, que a su vez se retroalimenta del Marco Plurianual del Presupuesto y éste del Plan Operativo Anual y del Presupuesto Anual de la Nación. La Ley Orgánica de Planificación, por su parte, constituye el hito jurídico en el cual se soporta todo el conjunto de instrumentos de la planificación nacional a sus diversas escalas. Los recientemente impulsados Consejos Locales de Planificación (CLP) y Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (CEPCPP) perfilan como importantes engranajes a los fines de esta ley a los niveles municipal y estadal respectivamente.

Elaborado por Diego Dorado (ILPES-BID) Las instituciones de planificación: La propuesta del gobierno actual ha conducido cambios institucionales favorables a la nación, entre ellos la creación del Ministerio de Planificación y Desarrollo, que incluye en su estructura un Viceministerio de Planificación y Desarrollo Regional, y la adscripción final de los ODR a dicho ministerio, eliminando la dualidad quehasta la fecha habían tenido estos organismos en términos de su adscripción técnica y presupuestaria.

No obstante la aún marcada presencia de la organización sectorial responsable de la ejecución y del centralismo políticoinstitucional, se fortalecen mecanismos que como el FIDES, LAEE, BANDES, etc; favorecen el financiamiento y la ejecución de planes y proyectos de acuerdo a las exigencias de los estados y municipios, en correspondencia con sus propios intereses y el de las comunidades.

El surgimiento de una serie de instancias orientadas a la planificación y el desarrollo económico y social a nivel de los estados y en menor grado de los municipios acompaña estos nuevos tiempos, destacando la influencia que ha tenido el PNDES. Dichas instancias requieren aún mayor maduración e inserción acorde con los principios de participación ciudadana.

La directriz nacional El marco jurídico nacional, en esta oportunidad fundamentado en la Constitución y en la Ley Orgánica de Planificación orienta la planificación por senderos de menor incertidumbre a la de años pasados.

El Plan Nacional de Desarrollo Regional 2001 – 2007, busca imprimir una nueva fuerza a las regiones, para ello plantea tres grandes estrategias territoriales: 1. Fachadas de Integración: noción de integración del territorio (interna – externa) desarrollo y relaciones de los espacios fronterizos, énfasis en la infraestructura vial y multimodalidad.

2. Ejes de desconcentración: noción de región – programa de fortalecimiento territorial al interior de la nación, con énfasis en infraestructura y servicios, atracción y retención de inversiones y población.

3. Privilegio de las actividades productivas según vocación y dinámica regional y local.

Pese a que estas políticas de desarrollo fueron ampliamente difundidas a nivel nacional, su concepción e incluso su promoción actual corresponde más a un delineamiento de “arriba hacia abajo”, en contraposición a lo apuntado en la CRBV y a la LOP.

Sin dudas, el irreversible proceso de participación y su efervescente dinámica a todo nivel, procurará mayor inserción en planes y políticas, hasta el logro de un adecuado protagonismo ciudadano futuro.

No se quiere decir con ello que los esfuerzos realizados carezcan de validez o legitimidad, en cambio, se apunta que es precisa la actuación ciudadana, co-responsable y protagónica en procesos de trascendencia local, estadal, regional y nacional, con miras a construir su viabilidad y sostenibilidad a todo nivel.

Así, si en un tiempo las “Consultas Públicas” tuvieron fundamentalmente la connotación de “Eventos informativos”, en la actualidad, y progresivamente más, éstas representarán “Espacios para la construcción”, y, contrario a tener que esperar la presentación de versiones acabadas sobre planes, políticas, prioridades, etc, elaboradas exclusivamente por salas técnicas, exigirán la integración ciudadana en todo momento.

Entre algunos de los aspectos a considerar con relación a la planificación regional del futuro, es preciso considerar lo relativo a la pertinencia de las Regiones como territorios para el ejercicio de la planificación.

En este sentido, cabe preguntarse: ¿Son las regiones espacios idóneos para la planificación? Vistas las tendencias actuales que valoran “lo local” por sobre los demás ámbitos, ¿Es necesario configurar una nueva noción de las regiones? En un ambiente político-institucional futuro, de tendencia descentralizada y desconcentrada ¿Cumplirán algún rol relevante las regiones, especialmente en materia de planificación? Respecto a la idoneidad de las regiones como ámbitos para la planificación, cabe decir que en Venezuela las actuales regiones poseen distintas configuraciones: Algunas de ellas tienen mayor apego a criterios físico-naturales (Los Andes, Los Llanos), otras apenas corresponden con localizaciones geográficas al interior del país (Oriental, Centro-occidental, Central, Guayana), por último la Región Zuliana se corresponde exactamente con una entidad federal.

En general, esta configuración deriva en la existencia de extensos territorios que, en términos reales, para la mayoría de los ODR resulta complejo atender. Por otra parte, la variada naturaleza en el quehacer de los ODR: predominando en unas el manejo de empresas e inversiones, en otras la ejecución de modestos programas y proyectos.

Por último, la carencia de identificación ciudadana e institucional con la región a la cual históricamente han correspondido, de tal modo que no se evidencia un “Gentilicio Regional”, situación más notoria en Centro-occidente y en el Centro; dificulta una respuesta concreta a la primera interrogante.

Debemos hacer notar igualmente, que pese a las debilidades en estructura y función de las actuales regiones, parece preciso mantener ciertos niveles de administración territorial subnacional y a su vez supraestadales, capaces de servir de interfaz, tanto a los intereses nacionales para con dichos territorios, como a la actuación en bloque de agrupaciones de ámbitos municipales y estadales, orientada a lograr sinergias en función de proyectos estratégicos de desarrollo de interés común.

En este orden de ideas, también es necesario puntualizar en el hecho de que si bien el surgimiento acelerado de nuevos municipios (más aguda en unos estados y regiones que en otros) contribuiría a generar ámbitos más manejables a los existentes hace dos décadas, también es cierto que se corre el riesgo de haber propiciado una progresiva desestructuración territorial a esta escala, trayendo como consecuencia grave, la incapacidad de algunos municipios de atender siquiera aquellos asuntos de su competencia directa.

Es notorio y plausible a la vez, la procura de salidas a problemas relevantes de servicios básicos, que ha llevado a la conformación de mancomunidades, normalmente entre municipios adyacentes, donde sin embargo, en general no queda resuelto el problema de fondo. Por otra parte, en buena proporción de los casos, el municipio de mayor fortaleza termina siendo un “Prestador de servicio”.

A juzgar por la relevancia que están teniendo y se estima tendrán a futuro los ámbitos locales (no necesariamente municipios), los organismos responsables de la planificación regional actual y futura no pueden obviar su existencia, ni desestimar su importancia, debiendo convertirse en observadores y actores efectivos en la facilitación de metodologías y técnicas útiles a los procesos de planificación.

Institucionalmente nos hemos planteado la oportunidad de conformar en estructura y función, ámbitos subregionales (en referencia a las actuales regiones) bajo la denominación de “Territorios-Proyecto”; donde es posible la concertación de acciones (planes, programas, proyectos, etc) a partir del interés de las comunidades y con la participación de instituciones y gobiernos; donde confluyen además la vocación y/o potencialidad intrínseca a dicho territorio y las oportunidades derivadas de su localización geográfica.

Dichos Territorios-Proyecto requieren el desarrollo progresivo de una identidad propia, así como de la presencia de uno o varios “Temas unificadores” en correspondencia con el interés legítimo de la sociedad, de los gobernantes y del resto de instituciones involucradas, respecto a las orientaciones directrices del desarrollo de dicho ámbito.

Entendida la planificación como un servicio y apoyados en la noción que introducela Ley Orgánica de Administración Pública sobre el posible establecimiento de “Compromisos de Gestión” para la administración pública, sería posible la creación de “Mancomunidades de Desarrollo” entre municipios, entre éstos y las entidades federales, entre entidades federales y/o entre cualesquiera de éstos y los organismos de la administración central o descentralizada.

La propuesta propende a la actuación enfocada en los logros de mediano y largo plazo, en función de un proyecto participativo y consensuado para la construcción de un futuro deseado, trascendente a los gobiernos de turno, demandante de la asignación de recursos en condiciones ventajosas, por las vías ordinarias y especiales.

Esta aparente utopía, cuenta ya con referenciales exitosos en Europa y América Latina, así mismo, con iniciativas nacionales (Paria, Sur del Lago de Maracaibo y Táchira).

Se asimila igualmente esta propuesta, en tanto a la noción territorial se refiere, a las actuales ZEDES y ciertos NUDES; que en todo caso se visualizan en coherencia con los fines perseguidos, habiendo sido concebidos y motorizados desde el nivel central.

Si bien es cierto que la propuesta de desarrollo territorial nacional basada en la existencia de ejes y fachadas tiene como origen e impulsor al nivel central nacional, también lo es que dicho enfoque es transversal a la existencia de entidades político administrativas de los niveles estadal y municipal, a su vez, de las regiones administrativas.

Vista la coherencia de este enfoque con los grandes lineamientos nacionales, en especial, con aquellos que orientan la ocupación equilibrada del territorio y el fortalecimiento de las sociedades y economías en ejes de desconcentración, corresponde al nivel subnacional el apalancamiento dedichas políticas y la concreción de acciones en coherencia con las mismas.

Corresponderá a los ODR, por una parte el aseguramiento de la adopción de dichos lineamientos a nivel de los estados y municipios que conforman las distintas regiones, por la otra, armonizar la ejecución de planes y proyectos intermunicipales, interestadales y entre éstas instancias de gobierno y el nivel nacional. Así mismo, el impulso a las iniciativas de desarrollo endógeno multiescalar, la conformación de redes funcionales sinérgicas entre NUDES – Polos Ejes Fachadas, y en fin, la procura de una mayor cohesión social – institucional.

A la luz de esta nueva configuración del desarrollo territorial, se deberá analizar la conveniencia de crear instancias homólogas a los CLP y CEPCPP al nivel regional, que entonces podrían derivar en “Consejos Regionales de Planificación” u otra instancia afín.

El indetenible (y sin dudas deseable) proceso de participación ciudadana en las instancias de planificación y coordinación, así como en el control y seguimiento a la ejecución, derivará en una mayor transferencia de poder a las instancias locales y en fin al ciudadano, lo cual seguramente requerirá de significativos apoyos por parte del marco legal e institucional existente, hasta lograr su maduración.

Se configura entonces una suerte de desarrollo regional y local donde lo trascendente se sobrepone a lo coyuntural, lo colectivo y público al interés individual, de grupos o sectores, de alianzas que trascienden de la mera atención de servicios básicos a las “Mancomunidades de Desarrollo”, de la existencia de esfuerzos de desarrollo endógeno aislados y de pequeña escala al “Desarrollo endógeno multiescalar e integrado”, soportado en redes de cooperación e intercambio.

Finalmente, del encuentro de nuevas formas de identificación ciudadana, institucional y gubernamental con su “Gentilicio Regional y Local”, con los “Proyectos de desarrollo” que habiendo sido concebidos en el seno de las comunidades, representan verdaderas oportunidades de futuro y cuentan con el respaldo y el esfuerzo constructor del colectivo.

Son estas dimensiones en las que planteamos los nuevos retos de la planificación regional y local, y hacia donde estimamos, se orientarían los mayores esfuerzos de los organismos de planificación y desarrollo.