10. POLÍTICA TERRITORIAL: UNA NECESIDAD INAPLAZABLE

El presente texto tiene como finalidad explicar la política territorial, abordando temas como los saldos territoriales de la aplicación de las políticas sectoriales y las propuestas para el diseño de una política territorial en México, realizado por la dirección general de desarrollo territorial de la secretaria de desarrollo urbano y planeación territorial.

El país sufre la falta de comunicación entre secretarías donde cada una decide que es lo que le favorece sin tener una coordinación o un proceso de desarrollo igualitario. Se debe crear la integración en el diagnóstico para crear políticas territoriales de desarrollo en beneficio de la sociedad. Se suma la ausencia de políticas macroeconómicas que desplazan el desarrollo económico municipal.

Nuestro país tiene una estructura socioespacial polarizada por una lado se encuentra una concentración urbano metropolitana y por el otro la dispersión rural. Este sistema de ciudades desequilibrado con elevada concentración económica y demográfica de alta primacía provoca dificultadas para el ordenamiento territorial. Por lo tanto las condiciones territoriales del país nos llevan a mayores rezagos socioeconómicos en municipios rurales del Centro y Sur, con actividades primarias, indígenas, población dispersa, localizados en sierras y desiertos de difícil acceso. La industrialización provoca el rápido avance de la pobreza urbana y metropolitana provocando cambios socioespaciales estructurales de mediano y largo plazo.

El avance social en políticas territoriales genera una estructura regional muy polarizada y concentrada, creando las políticas sectoriales sin resolución en las desigualdades socioespaciales. La pobreza y la marginación se ubican en niveles elevados y presentan un patrón territorial.

México cuenta con un desarrollo desequilibrado con disparidades regionales y desigualdades sociales. Un 50% del PIB está concentrado en sólo cinco entidades, existen diferencias de 7 a 1 en ingreso per cápita estatal, hay una alta concentración del ingreso y 1714 municipios del país tienen alta o muy alta marginación. Además elevado deterioro ambiental genera que el 23% del territorio presente baja y muy baja calidad ecológica y el 90% de fragilidad natural.

Cabe destacar el desequilibrio demográfico donde el 25% de la población total nacional habita solo en cuatro grandes zonas metropolitanas y otro 25% de la población se encuentra dispersas en 195 mil localidades. El estado general de la vegetación en México plantea una distribución donde el 24% del país presenta una erosión severa, el 31% asociada a actividades agrícolas de riego y el 45% a prácticas agrícolas de temporal en lugares inadecuados.

Para el ordenamiento territorial se deben tener dos consideraciones básicas. La primera es la determinación de la funcionalidad, las fortalezas y debilidades del territorio, la segunda la ubicación territorial de las actividades económicas; estas consideraciones crearán la integración funcional de las políticas en el territorio.

La asignación de los recursos debe ser progresiva, equitativa y solidaria con la población de regiones más atrasadas para evitar mayores desequilibrios y riesgos de fractura nacional. Es indispensable promover políticas territoriales integrales de desarrollo regional con crecimiento económico y redistribución equitativa de la riqueza. Se debe obtener un nuevo contrato social donde se involucre a toda la ciudadanía, un asunto de ordenamiento territorial debe ser competente a la seguridad nacional.

Para lograr el éxito del ordenamiento territorial es necesario que se logre la integración de la planeación a través de la unión de las instituciones gubernamentales, como la Secretaría de Hacienda, Desarrollo Social, de Medio Ambiente y Reforma Agraria, el Consejo Nacional de Población, el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática. Esta consolidación provocaría un perfil institucional para la integración de la Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial Sustentable donde se contaría con marco jurídico, estructura orgánica, reglamentación, funciones, marco metodológico y presupuesto asignado.

Durante la historia de México el concepto de planeación territorial del desarrollo en México evoluciona. Al inicio se le llamaba planeación regional, el concepto cambió por planeación territorial, espacial o sectorial. La definición más apropiada es la de planeación regional ya que lo regional como un nivel responde a la planeación del desarrollo de regiones y lo regional como un enfoque corresponde a la planeación regional del desarrollo.

La planeación sectorial es la división de las tareas de gobierno en fracciones suficientemente simples como para ser susceptibles de administración y control. La planeación regional es la articulación intersectorial y expresión territorial de políticas sectoriales, nace la diferenciación regional, integralidad y complejidad. Ambos enfoques tienen que ser complementarios para crear un equilibrio. En México las instituciones dedicadas a la planeación regional han sido destruidas y desechadas, dejando al descubierto la planeación sectorial.

En México debemos crear un enfoque regional donde la expresión territorial y diferenciación regional de políticas sectoriales sea posible, generar la articulación intersectorial desde los territorios y la integralidad y complejidad. Esta planeación debes estar comprendida en los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) y en los niveles intermedios como las regiones meso-regional, subregional, micro-regional y local.

La evolución en México de la planeación regional es reflejada con el paso de los años. Antes de 1970 existían políticas casuísticas de desarrollo de regiones, entre 1970 y 1985 había una política regional, nacional, aplicable en todas las regiones, entre 1985 y 1994 había degradación y destrucción de las instancias de planeación regional en el Gobierno Federal, y para 1998 se aplicó la evaluación de la OCDE.

La globalización, la descentralización y fortalecimiento del Federalismo y la democratización, gobernanza y creciente demanda de participación social provocaron cambios en función de un nuevo contexto internacional y nacional, de ahí la transformación de la planeación regional hacia un nuevo horizonte en México. Se le agregaron los cambios en función de las lecciones de experiencia que habían dejado 30 años de planeación, como la transformación de diagnóstico a estrategias, de estrategias a instrumentos y de contenidos a los procesos de planeación para la acción pública.

Las dimensiones que debe cubrir la planeación para construir el desarrollo regional es el desarrollo económico regional, competitividad y desarrollo endógeno. Una aproximación regional de política social, una gestión ambiental transversal, desde las regiones. Un ordenamiento territorial y urbano con orientación estratégica e incidencia real en los proceso de ocupación del territorio y un desarrollo rural de base territorial.

Dentro de la planeación se busca una concepción compleja de integración de políticas en donde se aplica la integralidad por articulación más que por yuxtaposición de las partes, se busca la integralidad como responsabilidad de una partes versus integralidad como responsabilidad compartida de las partes, buscar la integralidad a partir de la convergencia de las percepciones, visiones y medios de las partes, finalmente lograr la búsqueda de la integralidad a través de procesos de construcción y articulación de políticas.

Las políticas territoriales deben tener orientaciones y alcances institucionales. Entre ellos integrar los procesos de interacción entre actores, crear el concepto de gobernanza como multinivel, implicar la coordinación intergubernamental horizontal y vertical, involucrar una participación social orgánica y distribuida. Crear una nueva institucionalidad que debe ser sobre todo un inter-institucionalidad.

Las propuestas de planeación territorial deben ser realizadas desde una estructura dual donde se involucren los niveles institucionales (federal, estatal, municipal) y los niveles de asociación horizontal voluntaria (nacional, meso-regional, regional, subregional, micro-regional, local).

La planeación regional debe ser llevada a través de un marco de referencia donde surja la iniciativa de modificación a la ley de planeación, la reubicación e la unidad de Desarrollo Regional en SEDESOL, plantear el acto versus proceso de institucionalización y promocionar la conveniencia de una estrategia de institucionalización.

La arquitectura institucional debe ser adecuada donde debe existir un balance entre los principio de asociación horizontal y de autoridad originaria. Existencia de organizaciones flexibles, abiertas y evolutivas, crear concordancia entre procesos e instituciones. Fomentar la participación pública, privada y social, incluir instrumentos y procedimientos de gestión integrada. Y finalmente, una redefinición cuidados del papel del Gobierno Federal.

Los riesgos que se corren en crear una institucionalización prematura caen en limitaciones en el impacto potencial del nivel meso-regional en la conformación y la transformación del sistema nacional de planeación regional del desarrollo y las inercias creadas por leyes e instituciones nuevas pero que pudieran resultar poco apropiadas.

Durante la agenda sexenal se debe incluir el diseño y operación de nuevas políticas y forma de acción de corte sectorial-regional, revitalizar la consolidación de los procesos de planeación meso-regional, regionalización de los procesos de programación presupuestación y nuevos mecanismos de financiamiento de la inversión pública, la preparación y consenso de los ajustes requeridos en el marco legal a la luz de las prácticas de planeación regional y con sus actores. Para generar un proyecto territorial de Nación construido a partir de las regionas.