9. EXPERIENCIAS DE ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS CON BASE EN EL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL PARA UNA GESTIÓN EFICIENTE DE FUNCIONES

El presente texto tiene como finalidad explicar el marco de referencia general de la asociación de municipios y dos experiencias de asociación de municipios, el primer caso muestra la asociación de municipios con continuidad en dos periodos administrativos y el segundo caso está en proceso de planeación y estudio.

Cuando los municipios no cuentan con recursos económicos, técnicos o humanos suficientes para prestar algún servicio público en forma directa tiene como alternativa:

1. El gobierno estatal preste el servicio.
2. Concesión a particulares.
3. Colaboración con organizaciones ciudadanas.
4. La asociación entre municipios.

Sólo dos estados a nivel nacional cuentan con el establecimiento legal de la asociación de municipios. El 5% de municipios del país tiene experiencias en la asociación entre municipios, y la mayoría de ellos fueron temporales.

Para la asociación entre municipios se tiene una normatividad flexible. Uno de los municipios asociados debe ser hábitat (rural) y ejecutor, la infraestructura puede ubicarse en un municipio que no sea hábitat, se deben mezclar los recursos de los tres órdenes de gobierno, el ejecutor puede ser el gobierno del estado y podrán llevarse a cabo acciones y proyectos de las 8 modalidades.

México es un país que está en permanente proceso de metropolización. Por ejemplo para el año de 1940 había 55 ciudades con población urbana (con más de 15,000 ciudadanos) y 5 zonas metropolitanas, para el año 2000 existían 364 ciudades con población urbana y 55 zonas metropolitanas. Dentro de las zonas metropolitanas se concentra el 70% del producto interno bruto, y se encuentra el 67% de la población. Cabe destacar que las zonas metropolitanas tienen los mayores índices de pobreza.

Para atender este universo de zonas metropolitanas en el país se cuenta con el Art. 115, y con la Ley General de Asentamientos Humanos y su Capítulo IV “De las conurbaciones” que establece lo siguiente: Delimitar y declarar una zona de conurbación, La constitución de una comisión de conurbación y la elaboración y aprobación del plan de desarrollo urbano de la zona conurbana.

Las asociaciones municipales en zonas metropolitanas son escasas. En municipios urbanos, sólo el 28% de ellos se asocian, correspondientes al 1.8% del total de municipios en el país. Lo cual refleja una fragmentación el territorio. En las zonas metropolitanas, el asociacionismo municipal es deseable para una mejor prestación de los servicios públicos, sobre todo en la planeación territorial, pero existen resistencias y suspicacias por un ejercicio patrimonialista del poder en el municipio y quizás por controles de los gobiernos estatales.

Los municipios urbanos y metropolitanos cuentan con mayor autonomía e independencia de recursos, por lo que es menos factible que se esté dispuesto a asociarse con el municipio vecino. Hay una resistencia entendible por compartir recursos escasos.

Muchos de los conflictos intermunicipales que se dan en las zonas metropolitanas, son por las siguientes causas principales:

• Diferencias político-partidistas.
• Trasvases y transferencia de agua.
• Localización de rellenos sanitarios.
• Constitución de reservas territoriales (conflicto/acuerdos entre ejidatarios o propietarios y autoridades municipales).

Para suscribir un convenio de colaboración, los municipios que suscriben deben resolver las siguientes interrogantes: 1. ¿Cómo se van a distribuir las cargas y beneficios para el financiamiento? 2. ¿En qué municipio se realizará la obra? 3. ¿Cómo se beneficia el conjunto de los municipios? 4. ¿Quién le va a dar mantenimiento a la obra que se financia? 5. ¿Cuál va a ser el papel del gobierno del estado y del gobierno federal?Estas preguntas deben estar resueltas para la autoridad municipal antes de estar dispuesto a suscribir un convenio de colaboración. En un contexto de las zonas metropolitanas, responder estas preguntas implica un arduo trabajo de acuerdo políticos, pacto, negociaciones y resolución de conflictos.

La lógica asociativa plantea la necesaria creación de entidades políticas de coordinación y planeación de los servicios públicos en un territorio coherente supra-municipal con capacidad de acción y decisión.

El objetivo de la asociación de municipios es buscar la adecuación entre la permanencia de las identidades municipales y las necesidades de una administración moderna eficiente.

La asociación de municipios es una metodología de gobernanza política y administrativa que organiza la cooperación entre municipios vecinos para hacer posible la realización de una obra o el funcionamiento de un servicio público que, por su magnitud o costo, sobrepasaría los recursos de los municipios.

En Europa existen tres formas de asociación municipal en las que conviven en España y Francia. La mancomunidad que es la asociación inter-municipal, la comarca que es la comunidad de municipios y el área metropolitana que es la comunidad urbana. De simple asociación temporal a sistemas mas integrados de cooperación, las formas de asociación comparten una misma metodología. Con la finalidad de crear un ordenamiento territorial en conjunto.

La asociación de municipios funciona bajo las mismas reglas contables y jurídicas que las de un municipio, en el ejercicio estricto de sus competencias definidas en el acta de creación. Donde existe una Asamblea deliberativa y un Ejecutivo (Presidencia de la Asociación).

La Asamblea de la asociación tiene como funciones adoptar el presupuesto y la organización y se constituye proporcionalmente por regidores de los municipios miembros. La presidencia de la asociación tiene como atribuciones representar a la asociación y hacer aplicar las decisiones de la asamblea.

El presupuesto de la asociación establece los gastos de inversión y de funcionamiento necesarios al cumplimiento de las competencias de la asociación. Los recursos pueden provenir de las tasas de servicio que proporciona la asociación, de aportaciones públicas y contribuciones de los mismos municipios miembros según los criterios de proporcionalidad definidos en el acta de creación.

Las contribuciones de los miembros aprobados por la Asamblea intermunicipal son obligatorios, estas deben inscribirse obligatoriamente en el presupuesto de los municipios miembros.

La Asociación de municipios tomará formas diversas en distintos países pero presentará las características siguientes, asegurando una gestión eficaz y un mejor uso de los recursos financieros:

1. Identificación de un territorio coherente por los mismos actores.
2. Una personalidad jurídica propia.
3. Una transferencia concertada de atribuciones.
4. Un presupuesto único y anual común. Una asamblea deliberativa representativa.

Una experiencia nacional es la asociación de municipios de la zona norte del estado de Guerrero, AMZNEG. En esta asociación nunca se toma el punto político, ya que se busca mejorar las condiciones de vida de cada una de las personas. La primera reunión con objetivos de asociación, fue buscar métodos para obtener agua potable.

El diagnóstico institucional para la asociación se determinó los índices de capacidad institucional de los ocho municipios. Se determinó que es viable la actuación conjunta de los ocho municipios en materia de gestión hacendaria y gestión administrativa y se concluyó que para siete de los ocho municipios resulta viable su actuación intermunicipal en materia de servicios públicos básicos.

Las bases para establecer el proyecto intermunicipal Guerrero norte 2003, fueron la constitución de la Asociación, el reglamento interno de la asociación, el diagnóstico institucional de los ocho municipios, el estudio de la contaminación de aguas superficiales, el estudio para mejorar los ingresos propios, el estudio de seguridad pública, estudio para el manejo de los residuos sólidos (basura) y una capacitación, equipamiento e inicio del funcionamiento de la intermunicipalidad. El presupuesto fue de $1725000.00 ejercido en el 2003, donde el 58% fue del programa de coinversión social y el 42% de recurso municipal.

En el estado de Guanajuato se lleva la asociación de municipios entre León, Silao y Guanajuato. El objetivo general busca contar con los instrumentos para la gestión acertada de la Zona Conurbana León-Silao en su manejo como proyecto integral de inversión y promoción.

Los objetivos particulares en la zona conurbana se basan en identificar la potencialidad para la asignación de acciones de inversión, contribuir a la consecución de inversiones públicas y privadas, definir la figura jurídica legal de administración, promoción y participación y fomentar la vocación industrial y de servicios del corredor León y Silao.

León es reconocido a nivel nacional e internacional como uno de los centros urbanos más importantes del país, aunado al auge reciente del municipio de Silao por la infraestructura regional de que dispone y el asentamiento de industrias trasnacionales y de servicios, hacen necesario establecer las medidas de su desarrollo, induciendo cada una de las acciones que definen la conformación territorial del espacio que las une y para su desarrollo urbano de los centros de población.

Con esta asociación se busca consolidar el desarrollo físico-espacial sustentado en el ordenamiento territorial, examinar la estructura de usos de suelo, identificar los requerimientos de movilidad, disponer de los lineamientos y políticas adecuadas y generar la dinámica detonante de participación de los principales actores del corredor León-Silao.

Los principales vértices de análisis serán: la movilidad y articulación de la zona conurbana, los nodos industriales, la infraestructura y equipamiento regional, los asentamientos urbanos, las zonas de preservación y la vocación de las zonas baldías.

Los componentes que conforman la asociación están formados por el estudio jurídico y elaboración del convenio de asociación y reglamento, el diagnóstico institucional municipal, el plan parcial de ordenación del territorio de la zona conurbana, el programa de desarrollo urbano de la zona conurbana, la articulación del plan parcial de ordenación del territorio y el programa de desarrollo urbano y determinación de proyectos estratégico y las herramientas de promoción y difusión.

El Gobierno del Estado de Guanajuato determina la política de desarrollo regional, como uno de los principales componentes del proceso de planeación estatal articulando unidades territoriales que integran a los municipios del estado en 6 regiones, cada una de las cuales se constituye a nivel de gestión, con un Consejo Regional que forma parte del sistema estatal de planeación.

La visión es ser una región articulada con atractiva identidad e imagen en la que a través de organismo fuertes y sólidos para la administración regional logra instrumentar una efectiva planeación que genera un desarrollo económico y social equilibrado, con una infraestructura apta para el desarrollo y que sin detrimento del equilibrio ecológico brinda a su población oportunidades y alternativas de educación y trabajo que fomentan el arraigo y mejoran su calidad de vida. Se busca hacer de León hacia el futuro un centro de innovación y competitividad urbana de clase mundial, que articula el progreso de la Región bajío. Un núcleo feria, tecno-industrial y de comercio y servicios regionales, con un sector agropecuario viable.

Los proyectos estratégicos en términos generales están integrados en cinco centros: la aduana interior de Guanajuato, la Terminal de carga aérea anexa al aeropuerto internacional de Guanajuato, la Terminal multimodal (tren-trailer) sobre la vía del ferrocarril pacífico-norte, una zona industrial para empresas de alta tecnología y empresas exportadores, establecida como Zona de Libre Comercio y un conjunto de servicios comerciales y generales como hoteles, centros comerciales, central de telecomunicaciones, Terminal de pasajeros del tren interurbano, plantas de energía eléctrica, plantas de tratamiento de basura.

Un aspecto fundamental es la falta de estructuras de organización regional que permitan el fortalecimiento económico municipal, aprovechando al máximo la capacidad instalada, la reinversión de capitales, y una cultura empresarial menos inmediatista.

Se busca crear una región polinuclear donde se consoliden la economía de los municipios de la región, en apoyo a las empresas locales y con la atracción de nuevas inversiones. Además se fortalecen las cadenas económicas regionales, y su vinculación con los servicios de formación de capital humano y desarrollo de productos. Así como alentar la atracción de turismo cultural, ecológico y de negocios.