6. Ordenamiento territorial: política y herramienta del desarrollo

Si la gestión del desarrollo por parte del Estado moderno incluye la variable territorio, la misma se materializa a través del ordenamiento territorial, nuevo campo disciplinario de la gestión política pública y del proyecto político. De esa manera se trasciende la aparente oposición entre descentralización y ordenamiento territorial, pues la primera es un medio y el segundo es el fin.

Como indica Massiris, “la ordenación del territorio en los países latinoamericanos tiene una historia muy reciente que se remonta a los inicios de la década de los ochenta. Desde su origen ha sido concebida de manera diversa, asociada a las políticas ambientales, urbanísticas, de desarrollo económico regional y de descentralización. Hoy predomina la idea de la ordenación como instrumento o estrategia para lograr el desarrollo sustentable, entendido en términos de política pluri sectorial, horizontal” (Massiris, 2002) .

En este sentido, el ordenamiento territorial trasciende la búsqueda de la igualdad territorial (para algunos autores absurda30 debido a las diferentes trayectorias históricas, configuraciones sociodemográficas y actividades económicas de las regiones que impiden una homogenización del territorio), y propone construir e implantar sistemas de Justicia Espacial o de igualdad de acceso al territorio, entendida como la posibilidad de que todo habitante, independientemente del lugar donde viva, acceda al conjunto de oportunidades que produce la sociedad. Bajo esta perspectiva, el ordenamiento territorial se torna un instrumento del Estado para equipar, mudar, administrar y organizar las actividades e implantaciones humanas pero, por sobre todo, redistribuir el crecimiento demográfico y económico en el territorio nacional.

La novedad del enfoque ha generado una gran cantidad de conceptos relacionados a la temática. Una de las discusiones consiste justamente en comparar los enfoques de ordenamiento territorial y desarrollo territorial, como se ha visto en el discurso de Boisier. La idea del “ordenamiento” aparece como cargada del poder central que es el que ordena las relaciones sociales, es decir se trata de una noción imperativa que incluye además el proceso de “disponer” los objetos (recursos, comunidades, infraestructuras) sobre el territorio. En esta idea de ordenar los objetos y recursos, el territorio es considerado como la base física de las actividades humanas sobre la cual hay que ubicar a las comunidades y sistemas productivos; en síntesis, el ordenamiento implicaría una visión “estática” del territorio como simple soporte físico.

Por el contrario, en el concepto de desarrollo territorial el territorio es una estructura física, económica y social fundamental para el desarrollo nacional, donde no se reciben “órdenes” de qué y cómo hacer, sino que sus actores tienen incidencia en el 30 Para algunos geógrafos, en su mayoría franceses, es absurdo hablar de igualdad o equidad del territorio pues el mismo no es homogéneo ni puede ser pensado de una sola forma. No obstante, otros investigadores, como Reynaud introducen la idea de la Justicia Espacial.

campo del poder político y económico. En este enfoque el territorio es considerado como un factor “dinámico” e influyente, por lo que se puede suponer que la evolución teórica terminaría por apropiarse del mismo31 .

Sin intentar agotar la discusión sobre el ordenamiento territorial y con la intención de ilustrar la complejidad del debate sobre el mismo, se presenta a continuación un conjunto de definiciones de este concepto.

31 Este estudio no pretende explorar ni agotar la discusión teórica, por lo que se utilizarán indistintamente los conceptos de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Territorial, asumiendo que los mismos son, a efectos prácticos, sinónimos aunque aclarando que el de Desarrollo Territorial es más completo y como tal preferido. En estas conceptuaciones es posible observar la relevancia de ciertos aspectos recurrentes: · La idea de planificación del espacio físico como objetivo general.

· La idea de política pública, administrativa y estrategia de desarrollo, así como de la gestión de los recursos naturales, entre ellos el suelo.

· La multiplicidad de escalas del ordenamiento territorial, los espacios administrativos sub nacionales.

· La incumbencia “casi” exclusiva del Estado en el ordenamiento del territorio. Adoptaremos aquí la definición europea del ordenamiento territorial, que es entendida como “la expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de cualquier sociedad. La misma es una disciplina científica, técnica administrativa y acción política, concebida como práctica interdisciplinaria y global para lograr el desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio” 32 Los objetivos que persiguen los planes de ordenamiento y desarrollo territorial son: · Definición de los mejores usos de los espacios de acuerdo a sus capacidades, condiciones específicas y limitaciones ecológicas.

· Establecimiento de criterios prospectivos y de los principios que orienten los procesos de urbanización, industrialización y limitaciones ecológicas.

· Mejor distribución de la riqueza que beneficie prioritariamente a los sectores y regiones de menores ingresos y a las localidades menos favorecidas.

· Desarrollo regional armónico que permita corregir y superar el desequilibrio entre las grandes ciudades y el resto del país, y entre unas regiones y otras.

· Desarrollo agrícola y ordenamiento rural integrado, para mejorar las condiciones de habitabilidad del medio rural y favorecer las actividades agropecuarias.

· Desconcentración urbana, a partir de la reorientación de los flujos migratorios.

· Desconcentración y localización industrial para el desarrollo económico espacialmente equilibrado y aprovechamiento racional de los recursos naturales. · Definición de corredores viales y grandes redes de transporte.

En el caso de los países latinoamericanos es notoria la novedad del tema, pero también la rapidez con la cual varios países comenzaron a apropiarse e institucionalizar la idea del ordenamiento territorial. Con resultados disímiles, los países fueron construyendo visiones y concepciones diferenciadas del ordenamiento territorial en función a sus problemáticas y estrategias definidas por los periodos históricos. No resulta extraño que en algunos países, como Colombia, las políticas de ordenamiento territorial expresen la doble intención de un reposicionamiento del Estado en su territorio, luego de su retirada en la década de los 80 (motivada, entre otras causas, por la guerra interna que vive este país) y de la construcción de un modelo de desarrollo sustentable, participativo y sobre todo, localizado en las unidades territoriales menores “descentralizadas”. En otros países, por ejemplo Bolivia, el énfasis se dirige a la correcta utilización de los recursos naturales con una clara orientación al ordenamiento productivo, en función a los tipos de suelo. Este aspecto, el biofísico y agrícola, es de vital importancia para los países latinoamericanos cuyas economía dependen en gran parte de la exportación de productos agrícolas y la expansión de los mismos es alimentada y decidida por el sistema internacional (mercados, acto res, empresas).