3. La división política actual del territorio paraguayo

La promulgación de la nueva Constitución Nacional en 1992, inspirada en la democracia participativa como sistema de gobierno, introduce profundos cambios en la gestión del territorio y en la redistribución del poder central hacia poderes regionales y locales, al democratizar la designación de autoridades mediante el voto directo para la elección de gobernadores departamentales e intendentes municipales.

Así, por primera vez en la historia del país las comunidades locales y regionales pueden elegir autoridades y desconcentrar el Estado creando poderes descentralizados en un cambio que, en realidad, consistió en la cesión de cuotas mínimas de poder a las entidades territoriales que aprovecharon la oportunidad para la construcción de institucionalidad local y regional, reproduciendo en esas instancias, de manera bastante similar, el sistema político de Asunción con la tutoría cercana e interesada de los partidos políticos. Este proceso se ha dado en denominar descentralización y ha generado nuevas instancias de poder y, sobre todo, de competencias, provocando en algunas ocasiones roces entre los poderes municipales y departamentales.

Sin embargo, la descentralización impulsada por el Estado tiene más de una desconcentración territorial centralizada en Asunción, pues el poder ejecutivo nacional sigue controlando la economía y la inversión regional no tiene una lógica re-distributiva ni decidida por los actores locales o departamentales. La descentralización o transferencia de responsabilidades de la gestión e implementación del desarrollo no ha logrado romper el esquema anterior caracterizado por la burocracia piramidal, sectorial y centralizada, en la que el Estado sigue administrando las dinámicas socioeconómicas del país, desde la capital Asunción. Esta situación deja un estrecho margen de maniobra a las comunidades locales, justificado con la “participación” local y regional en el momento de elegir autoridades, pero con raras experiencias de implicación de la sociedad civil en los planes municipales y departamentales. Además, el montaje del nuevo sistema de gestión política y administrativa en los distritos y departamentos, sustentado en las figuras del Intendente y la Junta Municipal y del Gobernador y la Junta Departamental, fue planteado sin que existieran con diciones culturales favorables para ello sobre la base de una práctica democrática y participativa previa, sino antes bien con la vigencia de un régimen de liderazgos caudillistas y de movilización por prebendas que, en el interior del país, se presentaba de modo mucho más intenso que en la capital.

Por otro lado, es evidente la precaria legislación reguladora de las nuevas figuras territoriales. La Constitución Nacional establece que el gobierno departamental es el encargado de elaborar el plan de desarrollo departamental de manera coordinada con el plan nacional y de articular la coordinación con los municipios, atribución en la cual se advierten claramente los riesgos de superposición de funciones; sin embargo, los municipios tienen mayor autonomía política y presupuestaria y funciones más operativas, por ser instancias de ejecución inmediata de los servicios básicos a la población local: caminos, tránsito urbano, abasto, higiene, impuestos inmobiliarios, etc. Por otro lado, fuera de sus atribuciones administrativas, no se contemplan tampoco para los municipios objetivos estratégicos ni modelos o sistemas de planificación vinculados con el desarrollo municipal.

Un aspecto relevante en la administración del territorio y las nuevas funciones de las instituciones locales y regionales es la distribución del espacio. Las municipalidades son las únicas instituciones con espacio delimitado y sobre el cual ejercen su poder.

Este no es el caso de las gobernaciones que no tienen territorio propio sino el que corresponde a la suma de todos los municipios con los cuales deben coordinar sus actividades. Por otra parte, llama la atención que la Constitución Nacional exprese textualmente que “el territorio nacional se divide en departamentos, municipios y distritos” con lo que podría entenderse que se trata de tres categorías o unidades administrativas diferentes, mientras que en la realidad y en la propia práctica administrativa del Estado, distrito y municipio son una sola categoría.

En efecto, la creación de un nuevo distrito implica, de hecho y en forma unívoca, la creación de un municipio y su respectiva Municipalidad que, con su Intendente y su Junta Municipal, ejercerán la autoridad política y administrativa de ese distrito.

Asimismo, la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC) , al organizar las estadísticas sociodemográficas del país, las presenta por departamentos y distritos.

En todo caso, lo que sí la DGEEC delimita en los censos, encuestas y demás estudios de la situación poblacional, es el área urbana y el área rural de los departamentos y distritos, entendiéndose por área urbana todo centro poblado que oficia de capital departamental y municipal y que, generalmente, se encuentra geográficamente delimitado; mientras que el área rural corresponde al territorio restante, vale decir, el que se extiende fuera de los límites urbanos del municipio y que está constituido por población más o menos dispersa sobre caminos de tierra en caseríos o vecindades poco densas que reciben el nombre de “localidades” , “compañías” o “colonias” .

En este contexto, no existen establecidos criterios -ni técnicos ni jurídicos-, sobre extensión geográfica, tamaño demográfico y stock básico o mínimo de infraestructuras y equipamiento que permitan sustentar la clasificación de un centro poblado en “urbano” o, por contraposición, en rural. En estas condiciones, en un sistema de organización arbitraria y no sujeta a patrones estandarizados y universales, un distrito se compone de:

• Un centro urbano generalmente delimitado y que oficia de capital del distrito: si se trata de un centro urbano en expansión o de una ciudad extendida, consta generalmente de barrios.

• Una zona rural: un territorio subalterno extendido y heterogéneo con asentamientos dispersos o poco densos denominados localidades, “compañías” o “colonias” .

La gestión del territorio por parte de las municipalidades se concentra casi exclusivamente en la zona urbana sin llegar a impulsar el desarrollo productivo local, impedidas por una serie de dificultades estructurales entre las cuales el exiguo presupuesto es una constante en la mayoría de las municipalidades del país.

Tampoco existe una estrecha y articulada cooperación entre las municipalidades y los diversos servicios estatales: técnicos, de crédito y de asistencia a las comunidades rurales de los distritos. No son extrañas las situaciones en que las gobernaciones no coordinan y, en algunos casos compiten con las municipalidades, frenando o desacelerando el desarrollo local y demostrando que las falencias del sistema van más allá de la escasa participación financiera del Estado central para con las municipalidades y gobernaciones.

Los gobiernos departamentales y municipales prestan escasa o nula atención al fomento de las actividades industriales, artesanales y de servicios, cuyo crecimiento y expansión mejoraría el sistema económico regional y local. De esto se desprende que los actores socioeconómicos más dinámicos y emprendedores difícilmente son incorporados dentro de planes de desarrollo económico municipal o departamental, cuando ellos existen, con la consiguiente dispersión y desarticulación de las relaciones entre los pilares económicos y políticos de los territorios. En efecto, son muy raras las experiencias de “planes de desarrollo económico” o de alguna actividad productiva, debido a una serie de causas que se pueden resumir en: • Escasa preparación técnica del personal administrativo • Cortoplacismo en las obras proyectadas • Desarticulación, desconocimiento e inexistencia del Plan de Desarrollo Nacional. Así, independientemente de los avances democráticos y la desconcentración del poder político nacional, el nuevo sistema no descentralizó aun los recursos económicos necesarios para el impulso y gerenciamiento del desarrollo.

De esta forma, cuando las necesidades departamentales y distritales precisan de un fuerte impulso al desarrollo socioeconómico, las instituciones descentralizadas no cuentan con las herramientas técnicas,instrumentalesnieconómicasnecesariasparalograrresultados.Lacasitotalidad de los departamentos y distritos precisan la instalación de un conjunto de infraestructuras, a las que denominamos “prótesis del desarrollo” , las cuales se encuentran fuera del alcance de los presupuestos municipales y departamentales, aunque son accesibles para el presupuesto nacional que administra el Estado central.

Sólo después de logrado un correcto funcionamiento del sistema económico local y departamental, las instituciones de gestión territorial podrán cumplir de forma eficiente con sus roles respectivos, pues será en ese momento que los requerimientos al impulso del proceso de desarrollo exigido a los actores socioeconómicos irán acompañados o precedidos de una activa y eficiente gestión institucional.

Esto es así todavía más debido a la aparición de actores privados, en su mayoría productores agrícolas e industriales, que por medio de sus sistemas productivos generan desarrollo económico local y regional compitiendo con las municipalidades y gobernaciones en la organización de las actividades económicas e imprimiendo nuevos usos al territorio. Así, aunque generan crecimiento económico local, las inversiones privadas y sus aplicaciones se vuelven totalmente espontáneas y también pueden desarticular y desorganizar territorios, ante la falta de una planificación del desarrollo con perspectiva territorial que debe ser aportada por los gobiernos locales y departamentales respectivos.

En estos casos, aunque el crecimiento y desarrollo económico de algunas regiones aparecen como eficientes y exitosos, los mismos no responden a una política de desarrollo integral que busque el equilibrio y la equidad territorial ni se articulan con los intereses generales del desarrollo del país y de las políticas sociales que buscan la equidad. El principal desafío consiste entonces en construir una Política de Desarrollo Nacional, por sectores económicos y, sobre todo, con una priorización de los territorios a intervenir, integrando las actividades económicas exitosas a los procesos de desarrollo regional.

Con el fin de llegar a esta situación, un aspecto que puede ser cuestionado es la validez de los departamentos y distritos como entidades territoriales homogéneas a ser administradas; se puede objetar también la utilidad de las formas y extensiones actuales de los departamentos y distritos, debido a la gran diversidad de aspectos físicos y disposiciones de los mismos. Para sustentar esta objeción, se analizan más abajo estos aspectos.

El actual sistema de división administrativa del territorio que sustenta y organiza la aplicación de las políticas públicas, cuenta con serias deficiencias. Los departamentos y distritos han dejado de ser funcionales como estructuras o territorios hacia los cuales se impulsa y encamina el desarrollo. Las debilidades del sistema de organización se resumen en: • División inadecuada a las circunstancias actuales: la división geográfica del Paraguay responde a una forma de concebir, conocer y administrar el territorio que data de 1906. En el siglo transcurrido desde aquella fecha, se han producido innumerables procesos y cambios locales, regionales y mundiales y han surgido nuevas teorías, métodos y técnicas relacionados con la gestión territorial que han vuelto obsoletas aquellas que se basaban exclusivamente en los sistemas hidrográficos (ríos y arroyos) u orográficos (montañas o serranías).

• División arbitraria: cada uno de los departamentos, con su forma y dimensión actual, no constituye un territorio homogéneo sino antes bien un conjunto de elemen tosunidosdeformaaleatoriaynosiemprecompatibleseinternamenteconsistentes.

Ni en la época en que fueron creados (1906) ni en los diferentes momentos en que sufrieron modificación parcial, se aplicaron criterios lógicos que sirvieran de base a esta división.

Ello, pese a que la Constitución de 1967 y la de 1992, establecieron que la creación, fusión o modificación de los departamentos, distritos y sus capitales, “serán determinados por la ley atendiendo a las condiciones socioeconómicas, demográficas, ecológicas, culturales e históricas de los mismos” .

• Estructura pesada: la organización actual del territorio determina un funcionamiento lento y burocratizado que dificulta su inserción a procesos productivos y políticos caracterizados por implementarse en escenarios de fuerte dinamismo. • Estructura segmentada: las unidades administrativas funcionan como compartimentos estancos, sin mayores conexiones con los departamentos y distritos vecinos sino antes bien tendiendo a desarrollar competencias artificiosas y perjudiciales para el desarrollo.

El análisis de la estructura administrativa del país, es decir de las unidades territoriales menores, permite constatar que las debilidades del sistema de organización territorial se trasladan a los sistemas de gobierno regional y nacional, reforzando de esta forma las desigualdades físicas e institucionales. Al observar la relación entre la población y el territorio habitado, se percibe que la administración y gerencia de la política pública en cada una de ellos no es igualitaria ni homogénea; por el contrario, algunos departamentos, sobre todo los aledaños a Asunción, concentran una gran parte de la población total del país en una pequeña porción del territorio nacional, mientras en otros con grandes superficies la población es escasa y dispersa.

La densidad poblacional por departamentos ilustra en cierta medida la intensidad de la ocupación del territorio, pero no explica a profundidad la distribución de la población dentro del departamento, en especial en los departamentos más extensos donde la mayor parte de la población suele asentarse en la capital departamental y sobre los ejes de comunicación. No obstante, se nota un relativo despoblamiento en la zona Noreste que corresponde a la región ganadera del Norte, en los departamentos de Concepción, Amambay y Canindeyú. Estos departamentos, junto a Ñeembucú, presentan las cifras más bajas de la región Oriental, si bien esto se puede relativizar debido a que, como se indicó antes, los departamentos no representan entidades territoriales particulares sino que constituyen cortes administrativos sin mucha significación operativa.

En términos de extensión física de los territorios administrativos, los principales problemas del sistema territorial paraguayo, en su esquema actual, son los siguientes: • Departamentos “subdimensionados y sobredimensionados” Los departamentos de la región Oriental se agrupan en dos zonas, la del antiguo poblamiento con los departamentos “centrales”, Central, Paraguarí, Cordillera y Guairá y, la zona “periférica” con los departamentos que se sitúan alrededor de la primera. Se nota una diferencia importante en las extensiones de las unidades que integran cada grupo, pues los departamentos periféricos poseen mayor superficie. Aunque esto no constituye una dificultad en sí misma, agrega mayor complejidad a su administración, más aun si varios departamentos no cuentan con vías de comunicación que posibiliten la presencia activa del Estado en el territorio, no ya como “controladores” sino como impulsores y reguladores del desarrollo. Lo cual lleva a plantearse los siguientes cuestionamientos: ¿Cuál sería la extensión “justa” u operativa que deben tener los departamentos? ¿En función a qué factores unos departamentos pueden ser más extensos que otros? Como se observa en el cuadro 20 existe una gran variación entre los tamaños de los departamentos desde el más pequeño, Central, con una superficie de 2.465 kilómetros cuadrados, hasta el de mayor extensión de la región Oriental, San Pedro, con 20.002 kilómetros cuadrados, casi diez veces más grande. En la misma región, seis departamentos tienen entre 2.000 y 10.000 kilómetros cuadrados, cinco entre 10.000 y 15.000 kilómetros cuadrados y sólo tres poseen más de 15.000 kilómetros cuadrados de extensión. Por su parte, los departamentos del Chaco, aun más extensos que los de la región Oriental, mantienen cierto equilibrio interno en cuanto a sus dimensiones territoriales.