Las diferentes organizaciones administrativas del territorio por parte del Estado

El Estado es el único actor con legitimidad política y fuerza efectiva para implementar políticas en su territorio, para administrarlo y transformarlo en función a sus objetivos socioeconómicos y estratégicos. El método más utilizado por los estados para lograr una mejor y eficiente implementación de las políticas nacionales es la fragmentación de los territorios a ser atendidos. Así nace la división político-administrativa que tiene por objeto facilitar la administración del territorio nacional mediante unidades más pequeñas de diferentes grados y denominaciones: regiones, departamentos y distritos, en el caso paraguayo.

Delimitar regiones dentro de los territorios nacionales fue tarea inicial de todos los estados, utilizando diversos criterios diferenciadores. El primer elemento que hace diferentes a dos porciones territoriales es su paisaje, es decir la forma externa del mismo donde sus características físicas y humanas, de clima, fauna y flora le confieren una particularidad definida durante un periodo y sin que las mismas se mantengan uniformes en el tiempo. Al contrario, los territorios se transforman por las actividades humanas y también por los procesos naturales, volviendo a veces irrelevantes las delimitaciones realizadas previamente y exigiendo nuevas re-delimitaciones.

Una vez transformados los territorios por procesos migratorios, expansión urbana, cambio de sistema productivo, los mismos pueden ser delimitados con otros criterios más funcionales que la simple diferenciación física, posibilitando que la re-delimitación sea no sólo coherente sino que favorezca, además, el mejor conocimiento del territorio así como su desarrollo integral y su integración al territorio nacional.

A continuación presentamos las sucesivas divisiones políticas del territorio paraguayo, con sus transformaciones y la creación de sus respectivas unidades administrativas.

En 1901 el país continuaba arrastrando las consecuencias negativas de la guerra contra la Triple Alianza, que había producido como efecto territorial una gran dispersión poblacional y una red de pueblos con escasos habitantes, sin mayores vínculos entre si, tanto como una creciente concentración demográfica en la comarca asuncena.

En esa fecha el territorio estaba organizado en tres espacios definidos: a. La capital Asunción b. Los 86 partidos de la región Oriental c. El Chaco, bajo administración militar Pocos años después, en 1906, el Estado paraguayo dividía el territorio en 12 departamentos y estos a su vez en partidos, categoría correspondiente a los actuales distritos, división que constituye el primer ordenamiento territorial con delimitaciones regionales claras, que tendrá vigencia hasta 1945, y en donde los limites estaban fijados generalmente por los ríos más importantes de cada región. Los departamentos creados por Ley, que se caracterizaban en la mayoría de los casos y en particular los situados al Este del país, por su muy escasa población y gran aislamiento, eran los siguientes: · Concepción · San Pedro · Caraguatay · Guairá · Yhu · Caazapá · Encarnación · San Ignacio · Quiindy · Paraguarí · Villeta · Pilar Casi en la totalidad de los casos, los departamentos creados tenían por capital a sus principales ciudades que eran, además, las que le daban su nombre originándose así el modelo de organización de un departamento por cada ciudad regional importante. Por su parte, la capital Asunción constituía una entidad territorial independiente de los nuevos departamentos, mientras que el Chaco conservaba su estatus de región bajo administración militar.

Mapa N° 4. División administrativa entre 1906 y 1945 Fuente: Elaboración propia sobre el Diagnóstico demográfico del Paraguay 1950-1977 de la STP (1980).

En 1945 se introducen importantes modificaciones al sistema existente, siendo los cambios más significativos la creación de nuevos departamentos tanto en la región Oriental como en el Chaco que deja de ser exclusivamente territorio militar. El decreto organiza el territorio en 16 departamentos con sus respectivas capitales, además de la ciudad de Asunción como entidad independiente: DepartamentoCapital1. Concepción Concepción 2. San Pedro San Pedro 3. Cordillera Caacupé 4. Guairá Villarrica 5. Caaguazú Coronel Oviedo 6. Caazapá Caazapá 7. Itapúa Encarnación 8. Misiones San Juan Bautista 9. Paraguarí Paraguarí 10. Alto Paraná Hernandarias 11. Central Sin capital 12. Ñeembucú Pilar 13. Amambay Pedro Juan Caballero 14. Pte. Hayes Villa Hayes 15. Boquerón Mariscal Estigarribia 16. Olimpo Olimpo Los nuevos departamentos son: Amambay, que surge en la parte Este del departamento de Concepción.

Caaguazú, que si bien existía antes bajo el nombre de Yhú, vio ampliado su territorio con el desmembramiento de gran parte del departamento de San Pedro.   Alto Paraná, que nace de la parte Norte del antiguo departamento de Encarna ción (transformado en el actual departamento de Itapúa) y del extremo Este del departamento de San Pedro.

Y los tres departamentos del Chaco: Presidente Hayes, Boquerón y Olimpo.

La denominación de los departamentos de Cordillera, Caaguazú, Itapúa, Alto Paraná, Ñeembucú, Amambay y Boquerón constituye una novedad por generar nuevas regiones no asociadas exclusiva o preferentemente con su capital departamental, sino con características geográficas o geo-económicas propias de la región. Así por ejemplo, la “zona boscosa” o la “zona yerbatera” se convirtieron en departamentos de Caaguazú, Alto Paraná e Itapúa. Se mantiene o incrementa también el uso del idioma guaraní para las denominaciones departamentales sentando un importante mensaje de identidad cultural tanto para los propios habitantes del país como para los países vecinos.

Mapa N° 5. División administrativa entre 1945 y 1973 Fuente: Elaboración propia sobre el Diagnóstico demográfico del Paraguay 1950-1977 de la STP (1980).

Otra modificación importante es la creación del departamento Central, cuya denominación es una alusión al rol centralizador de Asunción y su zona metropolitana, pues si bien el departamento no se sitúa en el centro de la región Oriental ni del país, su posición de preeminencia en la vida económica, social y política de la República está marcada por hallarse la capital enclavada en esta zona.

La nueva división política concibe explícitamente la existencia de dos “regiones”, la Oriental y la Occidental, y los tres nuevos departamentos situados en esta última representan una forma innovadora de concebir y administrar el territorio chaqueño, que pasa a adquirir una nueva dimensión estratégica y geopolítica luego de la victo- ria militar en la guerra del Chaco. De esta manera, y luego de transcurrir diez años de la posguerra chaqueña, se comienza a proyectar como ideal de gerencia territo- rial la ocupación efectiva de esta región a través de un mapeo diferente, donde los departamentos creados pasan a constituirse, al menos en teoría, en áreas de domi- nio político efectivo, y no solamente militar, por parte del Estado.

Casi tres décadas mas tarde, en 1973, el Estado introduce una nueva modificación en la estructura administrativa del territorio. La nueva división es la siguiente: DepartamentoCapital1. Concepción Concepción 2. San Pedro San Pedro 3. Cordillera Caacupé 4. Guairá Villarrica 5. Caaguazú Cnel. Oviedo 6. Caazapá Caazapá 7. Itapúa Encarnación 8. Misiones San Juan Bautista 9. Paraguarí Paraguarí 10. Alto Paraná Presidente Stroessner 11. Central Sin capital 12. Ñeembucú Pilar 13. Amambay Pedro Juan Caballero 14. Canendiyu Salto del Guairá 15. Pte. Hayes Pozo Colorado 16. Alto Paraguay Fuerte Olimpo 17. Chaco Mayor Pablo Lagerenza 18. Nueva Asunción Gral. Eugenio A. Garay 19 Boquerón Pedro P. Peña En la región Oriental, la única modificación importante es la creación del departa- mento de Canendiyu con su capital Salto del Guairá, surgido de la desmembración de parte de los departamentos de Caaguazú y Alto Paraná, quizás como una estra- tegia geopolítica vinculada al conflicto limítrofe surgido en esa zona fronteriza con el Brasil en la década de los setenta y que habría de resolverse con el acuerdo binacional para la construcción de la represa de Itaipú.

Mapa N° 6. División administrativa entre 1973 y 1992 Fuente: Elaboración propia sobre la base del Diagnóstico demográfico del Paraguay (1950-1977) de la STP (1980).

En el Chaco se crean dos departamentos más buscando revertir la imagen de espacio abandonado y despoblado, sobre todo en la zona fronteriza con Bolivia donde parecen concentrarse los nuevos departamentos, en lo que también podría ser una estrategia de afirmación de la soberanía frente a una aspiración histórica de Bolivia que mantuvo constante su reivindicación, aunque fuera simbólica, sobre el Chaco paraguayo6.

Los cambios en la división territorial en este periodo parecen acompañar las transformaciones geopolíticas y económicas de inicios de la década de 1970, especialmente en lo que respecta a la creación del departamento de Canindeyú. Con ello, además, se produjo una cierta racionalización de la gestión territorial del Alto Paraná que, al disminuir su superficie geográfica, se benefició de una mayor concentración de la gestión política del desarrollo regional ya que un territorio pequeño puede ser mejor administrado y controlado, sobre todo si no cuenta con suficientes medios y vías de comunicación, como era el caso de este departamento en aquel momento. Desde esta perspectiva el Alto Paraná logró potenciar su manejo de las zonas de Itaipú y del entonces Puerto y luego Ciudad Presidente Stroessner, donde se localizaban sus principales desafíos y fortalezas. Sobre esta base, posteriormente comenzaría también una creciente explotación del recurso tierra en el área rural de este departamento, constituyéndose la agricultura en un nuevo valor económico regional.

Finalmente, luego de aprobada la Constitución de 1992, una ley introduce nuevos cambios en la división administrativa y en la organización interna de los territorios del país. En la región Occidental, los departamentos de Chaco y Nueva Asunción se fusionan con Alto Paraguay y Boquerón respectivamente, volviendo al modelo de 1945 con solamente 3 departamentos, a los que se suman los 14 de la región Oriental lo que hace un total de 17 departamentos.

Sin embargo, la principal innovación en este período se produce en el campo político, pues por primera vez las entidades territoriales pueden elegir sus propias autoridades rompiendo con décadas de centralización y concentración política desde la capital del país. Este proceso, basado en la nueva Constitución política de 1992, fue denominado “descentralización” y consistió en la transferencia de poderes desde el Poder Ejecutivo central a los departamentos y municipalidades que, en forma articulada, deberían ocuparse de la gestión del desarrollo local y regional.

Mapa N° 7. División administrativa actual Fuente: Elaboración propia sobre la base del Diagnóstico demográfico del Paraguay (1950-1977) de la STP (1980).