7. Experiencias de ordenamiento territorial en Paraguay

La novedad de la preocupación espacial o territorial en Paraguay explica la emergencia de diversas perspectivas que identifican problemas y disfunciones en la gestión de los recursos naturales y de los espacios tanto urbanos como rurales. En este sentido, el retorno a la democracia no produjo la inclusión de la temática territorial o espacial en la discusión y la agenda del desarrollo nacional, quizás por la primacía de la problemática ambiental que insistía en la protección y manejo adecuado de los recursos naturales.

Si bien se han realizado importantes esfuerzos, especialmente investigaciones, en el marco del ordenamiento territorial, el mismo fue encarado por especialistas en edafología de modo tal que el suelo, caracterizado y valorizado en función a sus características físico-químicas y sus diferentes niveles de fertilidad agrícola y ganadera, fue el elemento clave del razonamiento. De esta manera surge la identificación errónea entre ordenamiento territorial y ordenamiento de suelos, al confundirse el suelo o la tierra con el territorio y aceptarlos como sinónimos cuando, en realidad, el territorio es un concepto que surge a mediados de la década de 1970 en Europa, como eje clave de discusión en la Geografía Humana, mientras que en América Latina esta disciplina era considerada como poderosa herramienta militar hasta hace al menos una década. Por este motivo, investigadores agrónomos y forestales concibieron indistintamente los conceptos de suelo o territorio como base física de la actividad humana, con énfasis en las potencialidades productivas agrícolas, ganaderas, forestales y de conservación ambiental.

La confusión conceptual imposibilitó el correcto tratamiento en el Paraguay del desafío territorial desde la perspectiva geográfica, razón por la cual la problemática de los territorios aparece tardíamente, muy ligada al manejo de los recursos naturales y como una herramienta de la gestión ambiental. Tampoco los centros de formación e investigación universitarios aportaron nuevas ideas sobre el tema, haciendo que la confusión se acentuara hasta imponerse, finalmente, el concepto de ordenamiento territorial como ordenamiento de las actividades en función a los tipos de suelos existentes y consolidarse la idea de que suelo y territorio son sinónimos y representan la misma realidad.

A pesar de ello, los estudios de ordenamiento territorial realizados con mucho detalle en la década de 1990 tampoco se tradujeron en políticas públicas de organización de uso de suelos. Tal el caso de las investigaciones llevadas a cabo con la cooperación alemana (GTZ y BGR, para la región Oriental y el Chaco respectivamente), que solo sirvieron para avanzar en el conocimiento científico de la situación edafológica del país. En este mismo periodo y gracias a la misma fuente de financiamiento aparece una nueva tecnología de conocimiento territorial, el geo referenciado, gracias al Sistema de Información Geográfica (SIG), con la técnica de imágenes satelitales de gran calidad que permitían conocer los usos y aplicaciones del territorio por parte de los actores socioeconómicos.

Esta técnica, que goza hoy de gran popularidad entre los estudiosos de los suelos y del territorio, produjo un salto tecnológico de gran importancia porque permitió trascender de los simples mapas y cartas militares. Estas cartas fueron durante mucho tiempo las únicas representaciones del territorio disponibles para los actores socioeconómicos y su mayor limitación radicaba en que su formato está previsto especialmente para el uso militar, con una atención especial en los accidentes del terreno y no en sus aspectos económicos, sociales, demográficos y culturales. Sin embargo, el avance tecnológico representado por el SIG no permitió conocer a fondo el territorio pues el salto de la arcaica y sesgada carta militar a las modernas, exactas, coloridas y atractivas imágenes satelitales, no incluyó lo que podría llamarse una “reflexión territorial” en el sentido de incorporar los flujos de bienes y servicios, las migraciones humanas, la dispersión y concentración de la población y de las actividades productivas y menos aun de las estructuras territoriales. El gran salto tecnológico mejoró la observación del fenómeno territorial, con fuerte énfasis en la deforestación y uso agrícola de suelos, pero con grandes déficit en la interpretación y análisis de las dinámicas territoriales, donde el uso del suelo es solo uno de los componentes del enfoque.

A diferencia de los demás países del Mercosur y de América Latina, el Paraguay aun no ha podido articular ni institucionalizar los esfuerzos tendientes al logro de una política diferenciada de ordenamiento y desarrollo territorial. Si bien existen algunas dependencias institucionales que se ocupan del desarrollo territorial, siendo la más importante la Dirección General de Desarrollo Territorial e Integración Regional dependiente de la Secretaria Técnica de Planificación de la Presidencia de la República, las mismas no disponen de los recursos humanos y materiales suficientes para constituirse en motores de reflexión y propuestas concretas.

La cooperación internacional ha aportado, de forma indirecta, suficiente experiencia en la temática territorial al apoyar proyectos de colonización campesina, lo que exigía una cierta lectura y organización del espacio físico. Posteriormente, a inicios de la década de los 90, la intervención de los proyectos se enfocó hacia la planificación del uso de la tierra y del manejo de los recursos naturales (Ministerio de Agricultura y Ganadería y cooperación alemana GTZ, entre otros) .

La reciente creación del Comité Interinstitucional de Población como organismo responsable de elaborar, aprobar y coordinar la ejecución de la política de población34 del Paraguay y la aprobación de dicha política por el Ministerio del Interior y la Secretaría Técnica de Planificación en julio de 2005, representanta un aporte de relevancia al ordenamiento territorial, sobre todo en lo concerniente a la distribución espacial de la población. El capitulo cuarto define como objetivo general de la política de población: “mejorar las condiciones de ocupación del territorio nacional en función al bienestar de la población, minimizando los efectos nocivos de la alta concentración y la excesiva dispersión demográfica, promoviendo la utilización equilibrada del espacio territorial y los recursos naturales, así como la preservación del medio ambiente” (Política de Población, 2005).

En el mismo capitulo dos ejes fundamentales e innovadores se destacan ampliamente. El primero propone la “elaboración de un diagnostico territorial como base para el reordenamiento y reorganización político administrativa del territorio, considerando sus condiciones geográficas, socioeconómicas, demográficas, ecológicas, culturales e históricas”; el segundo plantea la “ejecución e impulso de los cinco ejes reguladores de la Política Nacional de Migraciones: a) fomento del arraigo de la población en su área de origen; b) promoción de flujos de migración, interna e internacional, que contribuyan al desarrollo nacional; c) intervención en los flujos migratorios pre-existentes con el fin de lograr su reorientación; d) recuperación de la población nacional emigrada a través de la repatriación; e) integración sociocultural, económica, política, jurídica y territorial de los inmigrantes a la sociedad paraguaya” (Política de Población, 2005) .

Se aprecia así la aparición de la problemática territorial asociada a la capacidad de carga humana del suelo, tanto como el movimiento de personas en el territorio, estableciendo las estrechas relaciones entre el territorio, las migraciones y los recursos naturales. En relación a las migraciones y la distribución espacial de la población, la modernización del sistema estadístico paraguayo ha posibilitado el seguimiento de las tendencias del comportamiento espacial de la población.

En síntesis, la situación del ordenamiento y desarrollo territorial en Paraguay adolece de una doble problemática. En primer lugar, la escasa atención prestada al tema lo cual produjo su negación tácita como campo de estudio y de intervención política.

En segundo lugar, los esfuerzos, mayormente científicos, por conocer y planificar el suelo y el territorio no fueron respaldados por un sistema jurídico que apoye, con una normativa moderna, los diversos aspectos del ordenamiento territorial.

Por lo tanto, resulta impostergable una política nacional de ordenamiento y desarrollo territorial que se alimente de la reflexión, el análisis y el conocimiento de la realidad territorial nacional, ajustando quizás la división administrativa pero, por sobre todo, modificando sustancialmente la intervención del aparato central del Estado en el territorio, al mismo tiempo de dotar a los poderes descentralizados de las bases conceptuales y metodológicas, así como del equipamiento necesario para que sean gestores del desarrollo regional.

Las tareas pendientes para el Estado paraguayo son la materialización de la política de población y la definición clara del concepto de ordenamiento territorial a ser aplicado en el país, evitando confundirlo con el ordenamiento del suelo o el manejo de los recursos naturales. El mejoramiento de los censos de población y viviendas así como la realización del censo productivo agropecuario y su posterior sistematización, son ejes fundamentales del conocimiento del territorio, por lo cual la creación de un Instituto de Estadísticas que se encargue además de los estudios territoriales, es impostergable. En este sentido, la evaluación y monitoreo de los territorios se convierte en un conocimiento estratégico para generar y orientar el crecimiento y el desarrollo.

La ley de ordenamiento y desarrollo territorial debe responder a los objetivos estratégicos de desarrollo nacional integrando los ámbitos socioeconómicos, demográficos, culturales y ambientales, pero con énfasis en las directrices territoriales.