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JURISPRUDENCIA ECUATORIANA DE CASACIÓN ADMINISTRATIVA

Galo Pico Mantilla

 

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SENTENCIA No. 329-99

PARCELACIÓN URBANA. LEY Y ORDENANZA

TERCERO: El artículo 239 de la Ley de Régimen Municipal sobre el cual gravita lo fundamental de este recurso dice lo siguiente:

“Se considerará parcelación urbana la división de terreno en dos o más lotes que hayan de dar frente o tener acceso a alguna vía pública existente o un proyecto. Se entenderá por reestructuración parcelaria un nuevo trazado de parcelaciones defectuosas, que podrá imponerse obligatoriamente con algunos de estos fines: 1º Regularizar la configuración de las parcelas; y, 2º Distribuir equitativamente entre los propietarios los beneficios y cargas de ordenación urbana.”.

Se relaciona con esta norma la “Ordenanza para la aprobación de parcelaciones y urbanizaciones de predios que se encuentran dentro del sector urbano de Cuenca y sus cabeceras parroquiales rurales”, citada por los recurrentes en el escrito de interposición de la cual transcribe la definición de parcelación que dice: “Se considera parcelación el fraccionamiento de UN PREDIO que tenga frente a una vía pública existente o planificada por la I. Municipalidad y que por el fraccionamiento no requiere nuevas vías”.

De acuerdo con los textos transcritos de la ley y la ordenanza municipal, existe, de manera clara el concepto de parcelación urbana, según el cual se ha de entender que el terreno o los terrenos de uno o varios propietarios pueden ser divididos separadamente en dos o más lotes o parcelas para que todos los propietarios puedan tener acceso o ingreso a la vía pública existente o proyectada sin alterar el derecho de propiedad de cada uno de ellos excepto en la cabida del terreno si es que una parte de este fue destinado para la vía pública, por lo mismo, es absurdo pensar que se puede hacer una parcelación conjunta incorporando dentro de ella los terrenos de dos o más propietarios distintos para que la autoridad municipal que regula y ordena la parcelación, divida de acuerdo con su criterio los lotes o parcelas resultantes de esta medida entre los distintos propietarios, desconociendo arbitrariamente los títulos de propiedad y consecuentemente el derecho que legítimamente corresponde a cada uno de los propietarios de los respectivos predios. Tan es así, que precisamente para garantizar el amparo de la garantía constitucional de respeto a la propiedad privada, la Constitución Política establece los casos en los cuales las municipalidades, pueden acceder a la propiedad privada dándoles facultad para expropiar, reservar y controlar –vocablos gramaticales y figuras jurídicas distintas- áreas para el desarrollo futuro de conformidad con la ley, pero en ningún caso, para establecer a su arbitrio una nueva figura jurídica o modo técnico de división de bienes de diferentes propietarios y de distribución entre ellos en la medida y ubicación que decida la Municipalidad a título de reestructuración parcelaria con una norma de inferior jerarquía como una ordenanza municipal, y mucho menos con un acto administrativo del Concejo Municipal.

En efecto, si bien cada división o parcelación decidida por un propietario y autorizada por la Municipalidad tiene por objeto satisfacer tanto los intereses particulares como los de la Municipalidad en cuanto intereses comunes de urbanización, esto no quiere decir que, como en este caso, la Municipalidad de Cuenca pueda ejercer los derechos del dueño y decida lotizar y ella misma aprobar la división de los terrenos, porque ha decidido “reestructurar”, para luego entregar a cada propietario la parte que a la Municipalidad le parece conveniente sin tener en cuenta que la propiedad de los herederos de...es una, y la propiedad de...es otra, en la cabida y linderos que cada título de propiedad señala.

Ahora bien si la Municipalidad de Cuenca o cualquier otra, tiene que llevar a cabo una obra que beneficie a la comunidad y esta se encuentra dentro de sus planes de expansión urbanística o regulación de calles, plazas, áreas verdes, etc., puede utilizar los mecanismos autorizados por la ley, como la compra o expropiación pero no puede en cambio, autorizar, decidir y menos imponer una distribución de lotes entre los propietarios, a menos que de acuerdo con la correspondiente ordenanza municipal además de autorizar la división o lotización de una propiedad, le corresponda aprobar lo acordado por ellos libre y voluntariamente.

PARCELACIÓN. SEGUNDA LOTIZACIÓN. REESTRUCTURACIÓN PARCELARIA

CUARTO: En consecuencia, si tenemos claro el concepto de la parcelación que, como dice la ley, es la división de terrenos en dos o más lotes, aún sin considerar las precisiones anteriores, es obvio que para tener la posibilidad de volver a parcelar o dividir nuevamente cualquier terreno debe previamente haber sido lotizado, pues sólo después del primer paso, o sea de la primera lotización, puede hacerse la segunda, por eso se denomina “reestructuración parcelaria”, es decir la realización de una nueva estructura o disposición de las parcelas, divisiones o partes en que se fraccionó el terreno. Lo primero es siempre anterior a lo segundo.

El significado de la frase es muy claro: reestructurar simplemente es volver a estructurar porque la preposición “re” antes del vocablo “estructurar” significa repetición, de modo que si no se ejecutó la primera parcelación, es elemental concluir que no puede haber la segunda es decir la repetición de lo fue ejecutado; y, parcelaria es “relativo a la parcela” y parcelación es la “división en parcelas”, de modo que la reestructuración parcelaria siempre será posterior.

Es más, el mismo artículo 239 dice que se entenderá por reestructuración parcelaria, un nuevo trazado de parcelaciones “defectuosas”, es decir otro diseño de la división original de los terrenos. Entonces, el reestructurar no es realizar un primer diseño no conocido antes, sino efectuar un segundo diseño, otro dibujo, por eso la palabra “nuevo” está colocada antes del vocablo trazado y la palabra defectuosas después de parcelaciones, porque para corregir esa imperfección debe hacerse un nuevo trazado o diseño. Queda claro entonces, que la reestructuración parcelaria es posterior a la parcelación o más precisamente, es consecuencia necesaria de una parcelación defectuosamente realizada.

En el caso que se resuelve, no existe esta primera parcelación de la propiedad de...; por tanto, no podía hacerse la reestructuración parcelaria de su propiedad.

Por otra parte, conviene dejar establecido que la imposición obligatoria de un nuevo trazado de parcelaciones defectuosas establecidas por la ley se ha de entender que únicamente puede aplicarse cuando se cumplan los fines determinados por la misma norma, esto es: 1. Regularizar la configuración de parcelas, es decir ordenar la forma del terreno para adecuarlo a la vía pública existente o a la que se encuentre en proyecto, lo cual no significa que para establecer este orden se ha de quitar a un propietario lo que legítimamente le pertenece para entregar a otro, contraviniendo lo establecido en título inscrito, puesto que la transferencia de dominio sólo pueden realizarla los propietarios de los inmuebles mas no la Municipalidad por mas atribución que tenga para autorizar una lotización o reestructurar la parcelación por ella permitida; y 2. Distribuir entre los distintos propietarios de los inmuebles estructurados o reestructurados, los beneficios o cargas de la ordenación urbana, por ejemplo el acceso vehicular o peatonal o las pérdidas de terreno o espacios utilizados para la obra municipal; pero esto, tampoco quiere decir que la Municipalidad puede entregar a quien no sea el legítimo propietario una parte de los terrenos o parcelas que no pertenecen a su patrimonio.

Ahora bien, si el proyecto urbanístico ocupa parte de una o varias parcelas o terrenos de distintos propietarios, es obvio que la Municipalidad debe establecer las reglas o procedimientos de solución con cada uno de los dueños de los inmuebles, pero no puede, ni debe, beneficiar a uno con la propiedad de otro, ni perjudicar el patrimonio del primero en provecho del segundo.

Por último, en el supuesto de que, como afirma el tribunal a quo hubiere quedado una mala configuración o trazado por efectos del ensanchamiento de la vía, la Municipalidad debe sujetarse a lo dispuesto por el Art. 242 de la Ley de Régimen Municipal según el cual, los propietarios son los que pueden formular proyectos de parcelación o solicitar al Concejo la reestructuración parcelaria cuando haya sido aprobado un proyecto de urbanización constitutivo de los planes reguladores de desarrollo urbano.

En este caso está demostrado que los recurrentes no han formulado ninguna de estas peticiones al Concejo Municipal de Cuenca. Como consecuencia de todo lo anterior, efectivamente el tribunal a quo ha infringido en la sentencia el Art. 239 de la Ley de Régimen Municipal y, por tanto, procede a casar la sentencia del inferior a fin de que se respete las normas constitucionales y legales invocadas.


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