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JURISPRUDENCIA ECUATORIANA DE CASACIÓN ADMINISTRATIVA

Galo Pico Mantilla

 

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SENTENCIA No. 106-99

ART. 38 DE LA LEY DE MODERNIZACIÓN, LEY 77

TERCERO: El Art. 38 de la Ley de Modernización del Estado, en su parte pertinente dispone que:

“Los tribunales distritales de lo Contencioso Administrativo y Fiscal, dentro de la esfera de su competencia, conocerán y resolverán de todas las demandas y recursos derivados de actos, contratos y hechos que hayan sido expedidos, suscritos o producidos por el Estado y otras entidades del sector público…”.

Esta norma fue modificada por las disposiciones de la Ley 77 publicada en el Registro Oficial Nº 290 de 3 de abril de 1998, que excluyó del conocimiento y resolución de la jurisdicción contencioso administrativa las controversias derivadas de contratos suscritos por el Estado u otros organismos o entidades del sector público.

En consecuencia, a partir de la fecha últimamente indicada, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de todas las demandas y recursos derivados de actos y hechos que hayan sido expedidos y producidos por el Estado y otras entidades del sector público.

Por su parte el Art. 63 de la Ley de Modernización dispone que: “Las controversias que se suscitaren en relación a los procesos contemplados en esta Ley, se resolverán en juicio verbal sumario, en primera instancia ante el Presidente de la Corte Superior del respectivo Distrito, y en segunda y definitiva instancia, ante una Sala de la Corte Superior de Justicia, correspondiente determinada mediante sorteo…”. De la transcripción anterior aparece claramente que el Art. 63 se refiere a las controversias que se suscitaren respecto a los procesos de desmonopolización, delegación de servicios públicos a la iniciativa privada y privatización, en cuanto tales procesos o la equivocada e ilegal conducción de los mismos pueda originar la controversia.

Mas es evidente, que esta norma de ninguna manera se opone a la del Art. 38, pues esta última se refiere a la impugnación de actos o hechos administrativos, concretos y determinados que con su realización hayan afectado intereses particulares o se opongan a la normatividad legal vigente; en tanto que la competencia especial que señala el Art. 63, como se dijo antes no se refiere a la impugnación de actos o hechos administrativos que se hubieran producido aunque fuere dentro de los procesos señalados en esta ley, si no a las controversias producidas por los procesos mismos, en cuanto tales se hubieren realizado en contravención a la ley o hubieren afectado intereses de quienes intervienen en ellos.

Lo antes expuesto fue reconocido ya por la autoridad atribuida de la facultad reglamentaria en el último inciso del art. 77 del Estatuto Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva en el que claramente se establece –cierto es, en la época en que aún correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa las acciones referentes a la contratación pública,- que los actos derivados de los procesos señalados en la Ley de Modernización deben ser conocidos y resueltos por la jurisdicción contencioso administrativa.

COMPENSACIÓN ESTABLECIDA POR LA LEY DE MODERNIZACIÓN

CUARTO: Ahora bien, en el presente caso conforme aparece a fojas 1 y 2, del libelo (fs. 3, 4 y 5), lo que impugna el recurrente es el acto administrativo consistente en la negativa del Director General del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social a conceder al solicitante la compensación que establece el Art. 52 de la Ley de Modernización del Estado para quienes hubieren presentado su renuncia voluntaria dentro del proceso de modernización de la entidad u organismo a la que presten sus servicios; en ningún caso el demandante ha impugnado el proceso de modernización seguido por el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.

En consecuencia es del todo evidente que el conocimiento y resolución de la indicada impugnación le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. De lo anterior, aparece con absoluta evidencia que al inhibirse del conocimiento de la causa por falta de competencia en la sentencia que ha sido impugnada, el Juez a quo aplicó indebidamente el Art. 63 de la Ley de Modernización del Estado, en tanto que dejó de aplicar la normatividad establecida en el Art. 38 de dicha ley con sus reformas, por lo que es evidente que el presente recurso tiene su fundamento jurídico; y franquea a este Tribunal entrar a conocer y resolver lo que es materia del presente juicio y que no fue resuelta por inhibición del inferior.

RENUNCIA VOLUNTARIA EN EL IESS

QUINTO: De la sentencia recurrida aparece que el recurrente interpuso recurso de plena jurisdicción o subjetivo impugnando la resolución del Director General del IESS, mediante la cual se le negaba la compensación que establece el Art. 52 de la Ley de Modernización del Estado, a la que a su criterio tenía derecho a recibirla por haber presentado, a insinuación del IESS, su renuncia voluntaria a las funciones, en el formulario presentado por la institución en el que de manera expresa, señaló; “…y me acojo a lo que preceptúa el Art. 52 de la Ley de Modernización y sus respectivos Reglamentos en vigencia” (fs. 17); renuncia que fue aceptada por el demandado en la que expresamente se señaló que: “El Departamento de Personal procederá a la liquidación correspondiente” (fs. 18).

Al contestar la demanda el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social sostiene que lo que ocurrió es que el organismo en ejercicio de su autonomía, aprobó un estímulo económico a favor de quienes presentaran su renuncia para jubilarse y que comunicó de este hecho a todos los funcionarios que podían beneficiarse con el mismo, para que de creerlo conveniente, presentaran su renuncia en el formulario correspondiente, en el que señalan que lo hacían para acogerse al beneficio de jubilación, sin que, por otra parte la institución en ningún momento haya aplicado el plan que conforme al Art. 52 debía establecer cada entidad y organismo para la separación voluntaria de sus miembros; por lo que, en consecuencia, carece de todo derecho el accionante. Esto es, sin duda alguna, el fundamento medular de las excepciones propuestas, por lo que hay que sustancialmente referirse a él en el fallo.

RENUNCIA PARA ACCEDER A LA JUBILACIÓN EN EL IESS

SEXTO: Se ha probado que el Consejo Superior del IESS, aprobó el conceder a los funcionarios que se separan para acceder a la jubilación, un estímulo de diez millones de sucres adicional al estímulo bastante cuantioso para el mismo evento establece el contrato colectivo de la entidad acuerdo que hizo conocer a los funcionarios de la institución, que consiste en que, aquellos que consideren conveniente acogerse al mismo, presenten su renuncia voluntaria en los formularios preparados al efecto por la institución.

También es verdad que no se ha probado que el IESS haya aprobado de manera expresa un plan de reducción de personal por separación voluntaria, pero no es menos evidente que el estímulo aprobado para aquellos que presentaran su renuncia al beneficio de la jubilación tenía o podía tener como único justificativo el afán institucional de reducción de personal. Mas también no es menos cierto que conforme aparece de las resoluciones que en copia certificada se agregaron, la entidad, con fechas anteriores a la renuncia presentada por el recurrente y en fechas concomitantes a ésta aprobó una serie de medidas encaminadas a la reorganización de la entidad, a la modernización de la misma y a la reestructuración de sus estructuras y personal, que conforme era de conocimiento público estaba sobredimensionado.

Por otra parte, a la fecha de la renuncia que regía el Reglamento a la Ley de Modernización publicada en el Registro Oficial Nº 411 de 31 de marzo de 1994, cuyo Art. 78 imponía a todas las entidades del sector público, de manera obligatoria, la aprobación de un plan de reducción de personal por separación voluntaria. En efecto, dicha norma dispone:

“Art. 78.- Para efectos de la compensación por separación voluntaria, cada entidad u organismo en el plazo máximo de sesenta días contados a partir de la fecha de expedición del presente reglamento establecerá, conforme lo dispone el Art. 52 de la Ley de Modernización, un plan de reducción de personal por separación voluntaria. El servidor, trabajador o funcionario público que desee separarse, presentará por escrito la correspondiente solicitud a la autoridad nominadora quien conocerá y calificará la misma en consideración al requerimiento institucional. De ser aceptada dispondrá su trámite a las unidades financiera y de recursos humanos, las cuales en forma inmediata cumplirán la disposición…”.

De donde se concluye claramente que no era entonces facultativo para el IESS la aprobación de un plan de reducción de personal por separación voluntaria, sino una obligación cuyo incumplimiento de ninguna manera podía afectar los derechos de los administrados para el caso de sus servidores tanto más que significaba para éstos la privación arbitraria de una posibilidad legal de recibir la cantidad señalada por la ley.

En consecuencia, es evidente que dentro de este marco jurídico, la aprobación del estímulo de diez millones de sucres para quienes se retiren presentando la renuncia para acogerse al beneficio de la jubilación constituía un sistema paralelo al legal, que era un claro subterfugio mediante el cual se pretendía lograr la reducción de personal evitando realizar el pago de la cantidad mayor que establecía el Art. 52 de la Ley de Modernización, lo cual constituía un ilegal perjuicio para los funcionarios que se acogían a él, tanto más que al igual, que lo señalado en el programa de reducción de personal, mantenía las características esenciales de éste, pues, había la invitación a renunciar y luego de la presentación de la renuncia el correspondiente acto administrativo mediante el cual se aceptaba la renuncia y se ordenaba la liquidación de haberes tal y conforme estatuía el Art. 78 del Reglamento antes transcrito todo lo cual llevaba a propiciar una buscada equivocación por parte del funcionario renunciante.

Admitir la posibilidad de que esta fórmula paralela tenga efectos legales y que desplace a los señalados en la ley, sería admitir la legitimación de una acción administrativa paralela a la legalmente establecida, destinada a evitar ésta, lo que constituiría una monstruosidad jurídica en derecho administrativo, uno de cuyo pilares fundamentales constituye la legalidad del accionar administrativo, que con tanta claridad y rigidez consagra la Constitución al disponer en el Art. 119: “Las instituciones del Estado, sus organismos y dependencias y los funcionarios públicos no podrán ejercer otras atribuciones que las consignadas en la Constitución y en la ley…”.

Y es más, tampoco podría admitirse tal acción paralela por carencias económicas institucionales, toda vez que, por una parte la paralela exigía también fuertes desembolsos entregados a cada renunciante, y, por otra parte, el Reglamento a la Ley de Modernización preveía la circunstancia de que la entidad carezca de posibilidades para pagar la compensación establecida en el Art. 52 para las renuncias voluntarias, permitiendo que su aceptación se suspenda hasta que se cuente con los medios para pagar tal compensación.

ACEPTACIÓN DE LA RENUNCIA, LIQUIDACIÓN

SÉPTIMO: Aun sin considerar lo anterior, en esta causa, es un hecho evidente que, pese a estar facultado el representante institucional para aceptar o no la renuncia presentada por el recurrente y pese a que éste expresamente manifestó en ella que: “Me acojo a lo preceptuado en el Art. 52 de la Ley de Modernización y sus reglamentos en vigencia”, de manera expresa lo aceptó, con lo que por este acto administrativo evidentemente sometió a la institución por él presentada a los efectos que para la renuncia presentada de manera clara y terminante establece la ley, tanto más que el texto de dicha renuncia hace pensar de manera expresa la consciente aceptación de esos efectos, cuando de manera concreta señala que: “…EL DEPARTAMENTO DE PERSONAL PROCEDERÁ A LA LIQUIDACIÓN CORRESPONDIENTE.”.

Así mismo, no es menos evidente que la actora recibió la compensación de diez millones de sucres como resultado de la aplicación de la Resolución Nº 823, valor éste, producto de una resolución sin base legal, cuyo pago en conclusión de ninguna manera podría justificarse y en consecuencia debe ser considerada como un abono al valor que tenía que recibir la actora por concepto de la bonificación por renuncia voluntaria, al tenor de lo prescrito en el Art. 52 de la Ley de Modernización del Estado.

COMPENSACIÓN ESTABLECIDA POR LA LEY DE MODERNIZACIÓN

OCTAVO: Como consecuencia de todo lo anterior, es evidente que ante la solicitud presentada por la actora debió el Director General del IESS disponer que se pague a ésta la diferencia que resulta de restar, de la compensación que debía recibir en aplicación del Art. 52 de la Ley de Modernización por renuncia voluntaria, la cantidad de diez millones de sucres que ya recibió en aplicación de la resolución paralela adoptada por el Consejo Superior del IESS, de donde se concluye que su negativa a pagar cantidad alguna por este concepto fue ilegal.


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