CAPÍTULO III. ANÁLISIS DE LAS ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES EN TLAXCALA

En este apartado expondremos de manera articulada, algunos aspectos que consideramos relevantes en nuestro intento por confrontar la teoría con la realidad empírica, de forma que podamos tener evidencia del fenómeno. Lo anterior será posible gracias a la obtención de datos de 10 ONG’s que tienen influencia en el Estado de Tlaxcala, de las cuales rescatamos información de 33 proyectos para hacer algunas aseveraciones que a nuestro juicio es importante expresarlas en este Capítulo.

3.1 El Marco de Colaboración: ONG’s y Gobierno.

Tradicionalmente el tema de las políticas sociales, ha tenido como referente casi exclusivo el ámbito de las posibilidades de acción del Estado. Particularmente en las últimas tres décadas se han analizado la relación entre desarrollo económico y desarrollo social y la tradición de ello a través de la acción del Estado en términos de política económica y política social. De esta forma, la estrategia de los distintos actores con respecto a las formas de producción y distribución de la riqueza quedaban restringidas al problema del control por el aparato del Estado.

En la historia Latinoamericana este espacio exclusivo del Estado tiene sus raíces a partir de la crisis de 1929 (la gran depresión), cuando el Estado empieza a jugar un papel progresivamente central en la formulación y ejecución de la política social, así como en la provisión de ciertos niveles mínimos de bienestar para la población. Esta idea de que el Estado era la entidad responsable del bienestar social llegó a ser amplia y crecientemente aceptada, sobre todo en aquellos países de urbanización más temprana. La naturaleza de este modelo de Estado proveedor de servicios sociales y cobertura con programas, fueron implementados en salud pública, educación, vivienda y servicios sociales en general.

En algunos países Latinoamericanos como México, las condiciones externas favorables, tanto económicas como políticas, asociados a periodos de bonanza económica interna basada en el éxito industrializador de la sustitución de importaciones y en precios razonables de las materias primas en los mercados externos, hicieron posible financiar políticas sociales de amplia cobertura, de alto costo y fueron generando una compleja organización técnico-burocrática en el seno del Estado.

De este modo, los avances sociales realizados por el Estado en materia de cobertura de servicios, no tenían en este sentido un competidor en cuanto al ofrecimiento del servicio, debido simplemente a la distancia que separaba al ciudadano común con los niveles y disponibilidad de recursos del aparato Estatal.

Podemos así, resumir brevemente tres rasgos fundamentales que caracterizaron al Estado proveedor de servicios sociales: a).- Ingresos fiscales suficientes para financiar políticas sociales de alto costo, b).- Un contexto democrático en donde la pugna política por los aspectos redistributivos ocupaba un lugar central en la discusión, estando el control en el aparato central del Estado como foco principal y, c).- La distancia social entre el Estado centralizado y el ciudadano común. Lo anterior dentro del contexto de una política sostenida de creciente satisfacción de las necesidades básicas de la población.

Hacia fines de la década de los sesenta, en algunos países de América Latina, incluyendo a México, y con particular fuerza a partir de la década de los setenta; tal caracterización del escenario de las políticas sociales es radicalmente acelerada, con lo que se configura a partir de entonces y hasta la actualidad, una realidad distinta.

Las bondades del modelo de sustitución de importaciones, en cuanto a sostener altas y permanentes tasas de crecimiento, entró en una etapa de agotamiento en los últimos años de la década de los sesenta, lo cual se combina con un deterioro progresivo en la relación de los términos de intercambio. Las sucesivas crisis económicas iniciadas por la del petróleo, hasta hoy día han sacudido particularmente a los países en desarrollo, afectando negativamente los niveles de vida de grandes proporciones de la población.

En respuesta a la búsqueda de medidas sencillas, apropiables por las familias y las comunidades, que sean de bajo costo y que se muestren altamente eficaces en la realidad social de las últimas dos décadas sobre todo; han surgido una gran cantidad de instituciones de la sociedad civil, privadas y no gubernamentales cuyos principios se orientan por los criterios de desarrollo.

Por lo anterior, las ONG’s se van constituyendo como un recurso que debiera ser considerado (porque no se ha considerado del todo) en el marco del diseño y ejecución de programas sociales en la perspectiva global; los esfuerzos complementarios con el sector público ampliarían las capacidades de intervención en el nivel de las comunidades locales (sobre todo). Naturalmente desde el punto de vista del sector público y dependiendo del país de que se trate, una relación de complementariedad en ocasiones no deja satisfechos y en acuerdo a muchos; aunque la relación pueda expresarse en la elaboración de un aparato normativo que facilite la operación de las ONG’s y apoye los esfuerzas de intercambio y ampliación de las escalas de operación sin perturbar la autonomía y características básicas de las ONG’s, misma que en Tlaxcala ha mostrado controversia y pone en peligro la autonomía, así lo reclaman reiteradamente las ONG’s, tras intentos del Congreso del Estado por normar su espacio de acción; ejemplo de ello, fue el pronunciamiento de más de 14 ONG’s en El Sol de Tlaxcala el Martes 04 de Febrero de 2003, sección local, p. 5, cuando se manifiestan en contra del legislativo por normar sus campos de acción; según esto, limitaría la gestión y su papel promotor ante la sociedad.

Por otra parte, es importante destacar que la relación entre ONG’s y gobierno existe mas allá del deseo expresado de que no debería existir ningún tipo de vínculo, en función del carácter no gubernamental de las organizaciones. Sin embargo, la no-relación, no niega la posibilidad operativa y dentro del contexto democrático donde el sector público permita incorporar a las ONG’s en los programas institucionales de apoyo, promoción, gestión social y económica, por lo que es vital transformar el comportamiento burocrático, ello implicaría un proceso de aprendizaje institucional y de adaptación de sus profesionales; y, por otro lado también sería trascendental analizar la dinámica de los muchos actores involucrados –actividad que no haremos- en la implementación de los programas sociales, sobre todo en el nivel regional y local como se muestra en la propuesta taxonómica de la sociedad civil expresada en la gráfica 1 del Capítulo I.

Las relaciones a menudo pueden ser limitadas, tratándose por ejemplo, de una simple autorización que solicita una ONG al gobierno para hacer uso de ciertas instalaciones, y con ello las relaciones pueden ir desde la confrontación hasta la cooperación; pero siempre la relación está presente. Creemos que al parecer, los empleados del servicio público a menudo están dispuestos en mayor medida a trabajar con programas comunitarios que los funcionarios con cargos políticos; y aunque merece mayor investigación es importante haberlo señalado, lo anterior es importante en relación con el desarrollo de las políticas sociales a largo plazo, porque el reconocer cierta capacidad de autonomía del sector público implica la posibilidad de aprovechar mejor las oportunidades; y aunque limitadas, podrían surgir para experimentar y desarrollar programas, al mismo tiempo que se adapta la estructura y personal del sector público.

Ya que la cooperación entre las ONG’s y el sector público normalmente requiere de algún tipo de acuerdo oficial, pensando en el desarrollo de programas sociales en el largo plazo es probablemente mucho más sencillo e importante trabajar directamente con el sector público, pero cabe hacer la diferenciación entre ONG’s que toman este rumbo y aquellas que se disponen a apoyar aspectos políticos.

Por otra parte, hay que reconocer que en ningún país, el sector público es tan apolítico como pueden darlo a entender párrafos anteriores. Seguramente no es del todo independiente de las políticas del gobierno (sobre todo del Gobierno del Estado de Tlaxcala), pues a menudo está sujeto a decisiones arbitrarias de los líderes políticos, e incluso cuando el sector público tiene cierta autonomía, esta es relativamente débil.

Continuando, diremos que en el marco de actuación de las ONG’s y el gobierno, las primeras pueden seleccionar sectores y regiones para la concentración de sus esfuerzos, (ver mapas 9 y 10) mientras que el gobierno debe dar respuesta a todas las necesidades en todas las áreas. Las ONG’s pueden concentrar sus esfuerzos en la calidad, y no en la cobertura, mientras que un gobierno democrático en principio debería responder de igual forma a toda la ciudadanía.

La ONG puede tomarse más tiempo en pensar y decidir cuando dar comienzo a sus actividades, mientras que el gobierno debería responder en la forma más rápida posible, por el riesgo de sufrir repercusiones políticas.

Algunas experiencias demuestran que especialmente en el nivel local, es posible desarrollar al menos, una tolerancia mutua y algunas veces cooperación entre ambos actores; aun cuando en la actualidad, se debe ser realista en relación al verdadero potencial y a las limitaciones de estas relaciones. La posibilidad de lograr dichas relaciones depende en gran parte de la responsabilidad, madurez y apertura del potencial involucrado, especialmente de los funcionarios del Gobierno, que en el Estado de Tlaxcala un caso particular de degeneración y denigración del vínculo, es el ejemplo de la reciente Organización creada en Julio del 2003 que lleva por nombre CICODI A.C. (Consejo Independiente de Ciudadanos y Organizaciones para el Desarrollo Integral de Tlaxcala A.C.), donde siendo su Líder y Presidente; un Funcionario del Gobierno Estatal, dirige, apoya y se apoya en la Organización para camuflajear acciones a nombre de Gobierno Estatal y la propia ONG.

Por las consideraciones anteriores, el gobierno es la única de las entidades nuevas y una de las más importantes con que se relacionan las ONG’s. Es nueva, porque en el pasado la mayoría de las ONG’s no tenían relaciones con el gobierno y además se definen como anti-gubernamentales. La importancia del gobierno para el futuro de las ONG’s es clave, en la medida en que este las considere contrapartes válidas para la aplicación de sus programas sociales con los métodos que las ONG’s han experimentado considerando también la importancia de su autonomía.

La relación ONG’s-gobierno, consideramos que necesariamente estará latente positiva o negativamente porque son dos de los protagonistas más importantes en la sociedad. En la búsqueda de espacios no ocupados, ahí estará alguno de ellos y bien pudieran encontrarse o interactuar. A pesar de lo anterior, consideremos la siguiente cita de Iván Rodovic citado por Sergio Gómez (1991:63):

“Las ONG’s vamos a estar en muchas partes a donde el Estado no puede llegar y no habrá problemas de competencia. Es decir, cada uno con sus problemas; estamos todos consolidando la democracia, evidentemente, pero nosotros somos parte de la sociedad civil y tenemos nuestro propio que hacer distinto al del gobierno”.

Este señalamiento no descarta una relación de complementariedad, además supone que las ONG’s; deben contar con sus recursos propios, no depender del subsidio gubernamental (aunque en México como lo muestran nuestra evidencias para Tlaxcala, así sucede con algunas organizaciones como lo mostramos en mapa 4, gráfica 3, tabla 4, 5, 6, 7 y anexo 7) para asegurar su sobrevivencia, como lo plantea Iván Rodovic citado por Sergio Gómez (1991:64) al recordar que las ONG’s deben tener los medios y las fuentes propias para ser independientes al gobierno.

Podemos decir en consecuencia, que la influencia entre las ONG’s y el sector público va aumentando a medida que el gobierno busca la forma de prestar servicios sociales a la población. Es posible que esta tendencia aumente dentro del marco de la descentralización administrativa. Con este panorama, los gobiernos nacionales tendrán que refrenar la tentación de aprovecharse del poder de convocatoria de las ONG’s para los fines políticos y partidistas. Deberán renunciar al clientelismo y cultivar la tolerancia por el cambio, aún cuando éste altere su statu quo. Las mismas ONG’s tendrán que superar su tradicional escepticismo con respecto al Estado y afirmar sus propios valores, de manera que pueda haber cooperación, no cooptación. Si han de formar parte de algo más grande, que sea en sociedad con el Estado o en consorcio entre ellas mismas; y así, las ONG’s se verán obligadas a ceder parte su autonomía e identidad para lograr sus objetivos.

Por lo que respecta al contexto específico de nuestra investigación referida a las ONG’s en Tlaxcala, nos sirve de mucho el comentario vertido por el Banco Mundial (1991:26) respecto a que las ONG’s dedicadas al desarrollo en todo el mundo, tienen actualmente más oportunidad de trabajar con los gobiernos y las instituciones intergubernamentales para ayudar a la gente a mejorar sus condiciones de vida. Los gobiernos de los países en desarrollo reconocen con frecuencia cada vez mayor el aporte que las ONG’s pueden efectuar al desarrollo nacional. Y aunque en Tlaxcala no sucede así, el Banco Mundial también ha decidido intensificar sus esfuerzos para fomentar la participación de las Organizaciones en las actividades que apoya. Trabaja principalmente con sus 154 gobiernos miembros, pero hoy en día están aumentando las posibilidades de participación de las ONG’s en proyectos financiados por el Banco. El Banco trata actualmente de abrir sus puertas a una fructífera interacción de los gobiernos con las Organizaciones y de fomentar políticas públicas que apoyen su labor eficaz. Raras veces les concede donaciones en forma directa, como lo hacen muchas otras entidades oficiales de fomento. Concede préstamos de los gobiernos miembros de los países en desarrollo, que permite respaldar inversiones y reformas en materia de políticas propicias al crecimiento económico y a la reducción de la pobreza. Además, asesora a sus gobiernos miembros en lo relativo a la política de desarrollo y fomenta la coordinación entre las entidades oficiales de asistencia.

En el transcurso de la última generación, las ONG’s han crecido en medida significativa en el mundo entero –como lo subrayamos mediante su confirmación en este estudio- y han ampliado su capacidad de contribuir al proceso de desarrollo. En época más reciente, las redes de comunicación internacionales que vinculan a las ONG’s han ayudado a reavivar el interés público en las cuestiones sociales y ambientales. Dentro de estas redes internacionales, las ONG’s de los países en desarrollo afirman y aumentan su independencia e influencia. Entre tanto, en todo el mundo se reconoce cada vez más que el sector público tiene un limitado campo de acción. A medida que las sociedades se ajustan a dichas limitaciones, muchas personas cifran sus esperanzas en que las organizaciones civiles y los grupos sin fines de lucro asuman una función de mayor importancia.

A nivel Internacional pensar en que las ONG’s y el Banco a pesar de que son muy distintos, pueden trabajar juntos en forma eficaz, es muy posible. Las diferencias que se manifiestan sobre todo en su concepto y enfoque del desarrollo, son precisamente lo que los habilita para asociarse. El Banco trabaja en gran escala, en estrecha colaboración con los gobiernos y asigna gran importancia a la política económica. Las ONG’s trabajan a menudo en pequeña escala, directamente con las comunidades de bajos ingresos.

En general, podemos decir que el Banco Mundial está fomentando activamente que los gobiernos nacionales consideren de manera estructurada la participación de las ONG’s en proyectos financiados por el Banco y que exploren nuevas formas de colaboración entre instituciones gubernamentales y el creciente número de ONG’s. El Banco ha comenzado a indicar a los gobiernos; la importancia que otorga a la incorporación de las experiencias y la información de las ONG’s, para el mejoramiento de su propia programación y la calidad de las posiciones de políticas que lleva al diálogo con el gobierno; también subraya la ventaja comparativa que las ONG’s tienen en algunos casos para asumir la responsabilidad parcial de ciertos programas políticos.

Del plano mundial, bajamos al nacional donde la relación entre las ONG’s y el gobierno como expresión del estado mexicano; es ambivalente como lo menciona Kürzinger y Hess (1991:19) y agrega que muchas ONG’s mexicanas ven peligrar su desarrollo por los intentos de cooptación del Estado y, en algunos casos, incluso por las medidas represivas. Pese a ello, tal como lo han mostrado algunos casos, también las ONG’s podrían intentar imponer sus propios intereses en la política estatal, así se explica probablemente en parte, la contradicción (aparente) entre la fascinación o cercanía con el Gobierno del Estado, a través de la solicitud muy recurrida de recursos en Tlaxcala por un lado, y la retórica antigubernamental por el otro, con la manifestación pública las ONG’s antes expresada. Así, por un lado existe una retórica antiestatal que se observa al mismo tiempo con cierta fascinación, esto no debe sorprender si se considera la omnipresencia del Estado en la cultura e historia política de México, pero implica un importante peligro para las ONG’s. De modo predominante, y con frecuencia inconsciente, éstas se definen, positiva o negativamente en torno a su relación con el Estado, tomándolo como punto de referencia principal de sus actividades e ideas. Este elemento dificulta la conformación de organizaciones y redes independientes y vigorosas, cuya existencia podría contribuir a reforzar la sociedad civil en su conjunto.