LA DIVISIÓN TERRITORIAL
POLÍTICO-ADMINISTRATIVA CON BASE EN LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Fabricio Zanzzi
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19. Sedan, en Ecuador, independientes financieramente los Departamentos
propuestos?
Existe una gran falacia en relación a la independencia financiera o
autosuficiencia de los gobiernos seccionales en Ecuador, se dice que no es
posible medir si pueden o no serlo. Pero, sí se puede: comparando lo que el
gobierno central entrega a cada Gobierno Seccional contra lo que se recauda en
sus territorios por parte del Servicio de Rentas Internas el Ecuador.
Lo óptimo fuera que los Gobiernos Seccionales sean independientes, es decir que
puedan generar sus propios recursos para la inversión pública que deban hacer,
pero eso no ocurre en muchos países del mundo.
Ya Finot 89 en el año 2002 había, sensatamente, deducido sobre América Latina
que "La descentralización política, entendida como la capacidad de las
comunidades locales para proveerse de bienes públicos sobre la base de
iniciativas y aportes propios, aún es escasa en la región. Tales condiciones
sólo se dan en algunos territorios relativamente "ricos" en la medida en que no
requieren de transferencias.".
Los ingresos del estado, para el caso ecuatoriano provienen de las fuentes
detalladas en el siguiente cuadro90:
De ellos, únicamente los que se encuentran sombreados pueden ser recaudados por
los gobiernos seccionales (Municipios cantonales, Departamentos y Distritos
Metropolitanos) y utilizados, directamente, de manera inmediata. Sin embargo,
los gobiernos seccionales reciben dineros por conceptos -como ya se dijo antes-
de los fondos FODESEC y Ley del 15%, con los que cubren la mayor cantidad de sus
presupuestos de egresos.
Por ello, para establecer qué Departamentos y Distritos Metropolitanos serian
independientes, financieramente (O sea que sólo dependiera de ellos la ejecución
de las obras en sus territorios y no del gobierno central), aunque también
existen otros métodos más técnicos pero que necesitan de más información de la
que se dispone91, se procederá a comparar aquella cantidad de dinero que reciben
por conceptos de FODESEC mas Ley 15% contra las recaudaciones de impuestos del
Servicio de Rentas Internas (SRI) en cada Departamento y Distrito Metropolitano
propuesto. ¿Por qué sólo se considera el dinero que llega del Gobierno Central?
Por que todos los gobiernos seccionales reciben dinero del Gobierno Central y
muchas de las autoridades seccionales preferirían evitar que ésos dineros (Las
recaudaciones del SRI) suban al nivel nacional para luego bajar al nivel
seccional si esas recaudaciones pueden quedarse en el nivel seccional al momento
de ser recaudadas.
Ya que las estadísticas actuales se encuentran por provincias y se está
proponiendo una división territorial administrativa en Departamentos y Distritos
Metropolitanos, para volver objetivo este análisis comparativo bastante
forzado92 (Caso contrario no se pudiera comparar "peras" con "papas") y poder
determinar qué Departamentos y Dist. Metr. fueran independientes se procederá a
- únicamente en aquellas Provincias actuales que se debieran dividir en
varios Departamentos- calcular la proporción correspondientes a cada uno de
acuerdo al número de electores (Debido a que casi todos los contribuyentes
personas naturales son mayores de edad y todos los electores son, también,
mayores de edad, entonces la variable "electores", una vez más, es más eficiente
que la variable "población en general") con la finalidad de establecer cuánto
sería la recaudación de cada Departamento. De la misma manera se procederá para
establecer cuánto sería lo que recibiria cada Departamento y Distrito
Metropolitano por FODESEC y Ley del 15%, debido a que no se pudo encontrar la
información relacionada con las parroquias, lo cual sí fuera necesario pues hay
que recordar que la división territorial político-administrativa propuesta parte
de la base territorial parroquial existente en la actualidad.
De allí, hay tres posibilidades:
a.- Altas probabilidades de ser independiente.- Si en un departamento o Distrito
Metropolitano el SRI recauda más del 10% de lo que dicho gobierno seccional
recibe por FODESEC y Ley del 15%.
b.- Medias probabilidades de ser independiente.- Si en un departamento o
Distrito Metropolitano el SRI recauda entre el 90% y el 110% de lo que dicho
gobierno seccional recibe por FODESEC y Ley del 15%.
c.- Baja probabilidad de ser independiente.- Si en un departamento o Distrito
Metropolitano el SRI recauda menos del 90% de lo que dicho gobierno seccional
recibe por FODESEC y Ley del 15%.
Entonces, una vez realizados los cálculos los resultados son, utilizando fuentes
del 2006:
Notas:
1.- No se ha considerado ni al INGALA (USD186294,10) ni al CONCOPE
(USD127905,00).
No se consideró las parroquias, pero si a municipios, departamentos.
Alguien pudiera pensar % Si no son autosuficientes, entonces para qué hacerlos
departamentos?". En primer lugar, las provincias tampoco eran autosuficientes,
con excepción de cinco; en segundo lugar, es necesario convertirlas en
departamentos para poder hacer uso de los recursos de acuerdo a las necesidades
de la población, para tener representación política ante el Congreso y para no
tener que
viajar a lejanas ciudades capitalinas para realizar trámites públicos, como ya
se ha sostenido a lo largo de toda esta propuesta. Hay que recordar que a nivel
mundial no existe país alguno cuya división territorial se haya realizado en
base a la posible independencia financiera de sus habitantes, sino a la
posibilidad de tomar los derechos que les corresponden como ciudadanos. A
continuación se facilita la tabla en la que se muestra cuán (Poco)
independientes eran las provincias en el sistema actual, con datos fuente de
2006.
Notas:
1.- No se ha considerado ni al INGALA (USD186294,10) ni al CONCOPE
(USD127905,00).
No se consideró las parroquias.
Nótense que, bajo lo propuesto, 11 de las 27 divisiones administrativas pudieran
ser independientes. Obviamente, habría que buscar el mecanismo para incrementar
las recaudaciones en los otros, además se pudiera otorgar la competencia para
encargarse de la recaudación de impuestos a los departamentos que sí son
independientes financieramente hablando. Por otro lado, hay que reconocer que
algunos territorios son menos favorecidos que otros, por lo que la solidaridad
no es un bien que se puede despreciar en estos casos. Lo que sí se sugiere hacer
es condicionar el gasto de esos dineros (Los fondos que el Gob. Central
transfiere a Gob. Seccionales), ya que si el político no tiene responsabilidad
en su recaudación, pero sí en su gasto hay que tratar de evitar que lo utilice
para incrementar los gastos corrientes. A este respecto, en otros países de
América Latina este tipo de controles está bastante arraigado, como en Chile, en
donde, según Valenzuela93, "...en el nivel municipal también se aprecia una
escasa participación de sus ingresos en relación a los ingresos públicos
totales, así como una fuerte dependencia de transferencias condicionadas.", a lo
que Finot (2005)94 pareciera complementar a la perfección "...since if such
conditions were imposed, this would make it possible to introduce controls like
those of operational decentralization." [... si las condiciones fueran
impuestas, fuera posible introducir controles para una descentralización
operacional].
Hay que cuidar de no cometer demasiados errores a nivel de gobiernos
seccionales, por cuanto las competencias concedidas a los gobiernos seccionales,
por situaciones emergentes, en el futuro pudieran regresar a manos del gobierno
central, más en ese nivel es más dificil encontrar soluciones puntuales según
las características propias de cada micro territorio. No hay que olvidar que eso
pasó en Ecuador hace mucho tiempo con la educación, y en no pocos países
latinoamericanos, que antes estaba en manos municipales, pero que tuvieron las
escuelas y colegios que volverse fiscales. El agua potable y el alcantarillado
están apenas en la víspera. Al respecto, Finot (2001) 95 razona que en las
naciones latinoamericanas "Los municipios habían heredado de la Iglesia la
prestación de servicios gratuitos de educación y salud pero la exigüidad de sus
recursos y la importancia de los objetivos justificaron una intervención
creciente de los poderes centrales en dicha prestación.".