LA DIVISIÓN TERRITORIAL
POLÍTICO-ADMINISTRATIVA CON BASE EN LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Fabricio Zanzzi
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Hay que separar las funciones en: 1.- De representación política; y, 2.- De
gestión administrativa. Se propone, de acuerdo a ello, el establecimiento de los
niveles: parroquial, cantonal, departamental, gran ciudad, regional y nacional.
Este último sólo para la primera función; mientras que el penúltimo sólo para la
segunda función y exclusivamente como nivel de coordinación.
En lo relacionado con la representación política, que legisla y fiscaliza, se
debieran establecer Distritos, en concordancia con todo lo expuesto hasta éste
momento, para todos los niveles, es decir: parroquial (para elegir a los
miembros de la Junta Parroquial), cantonal (para elegir a los Concejales),
departamental (para elegir a
los Consejeros) y nacional (para elegir a los Diputados ante el Congreso
Nacional). ¿Pero, qué es un distrito? Corresponde a un área geográfica que
contiene un determinado número de habitantes.
En lo relacionado con la gestión administrativa se debieran establecer áreas
administrativas de acuerdo a los siguientes niveles: parroquial (Junta
Parroquial), cantonal (Gobierno Municipal), departamental (Gobierno
Departamental). En éste último caso se debiera, también, dar éste tratamiento a
ciertas áreas geográficas con una baja densidad poblacional pero de alto interés
ecológica y que tenga menos de la cantidad de habitantes necesaria para
conformar un Departamento. Se pudiera utilizar la denominación Departamento
Especial y cuando se rebase un número de habitantes determinado,
automáticamente, dejaría de ser especial. Además, los ciudadanos de cada
Departamento Especial debieran tener el derecho de elegir, al menos, un
Diputado. Por último, se debiera reconocer un nivel especial administrativo para
el caso de las grandes áreas urbanas (Alta densidad poblacional), a las que se
las debiera denominar Distritos Metropolitanos, en estos se elegiría, también,
Diputados y Consejeros.
En cuanto a las funciones administrativas de las autoridades de los
Departamentos y de los Departamentos Especiales se sugiere que no haya
diferencias; es decir, que se rijan por una única Ley Orgánica y normativas
conexas.
Pero, ¿En qué difieren, en lo administrativo, un Distrito Metropolitano y un
Departamento? En que el primero está únicamente en el ámbito urbano, mientras
que el segundo tiene, también, un ámbito rural. Además, el Distrito
Metropolitano tiene Diputados y presenta una alta concentración de su población,
por lo que su extensión territorial suele ser menor a la de un cantón normal. A
continuación se facilita un gráfico:
Cada uno de los niveles antes indicados deben ser autónomos y ningún nivel puede
interferir en el accionar de los demás. En el ámbito del Distrito Metropolitano
las gestiones de los Diputados y el Alcalde deben ser independientes entre sí.
Para el caso ecuatoriano, considerando lo sostenido en los puntos 1, 2, 3 y 4, y
con la finalidad de aprovechar los aspectos ya establecidos en la normativa
actual, se propone modificar la menor cantidad de ellas y tener cuatro niveles
político-administrativos en Ecuador, como sigue:
En cuanto a la representación política de los Diputados ante el Congreso
Nacional y sus funciones se sugiere que no haya diferencias entre los del
Distrito y los del Distrito Metropolitano; es decir, que se rijan por una única
Ley Orgánica y normativas conexas.
Se propone, además, para el caso ecuatoriano, que los niveles parroquial y
cantonal continúen bajo la misma normativa actual, y con sus mismos límites58,
haciendo los cambios necesarios en donde se refiera al nivel provincial
sustituyéndolo por el nivel departamental. De igual manera hacer los cambios
respectivos al referirse a las autoridades provinciales sustituyéndolas por las
autoridades departamentales.
Pero, ¿Por qué se proponen los distritos metropolitanos o áreas metropolitanas?
Porque son áreas geográficas urbanas por cuya gestión su estructura
administrativa presenta mayores complejidades que un municipio normal. Desde el
punto de vista del gobierno de la ciudad el asunto se agrava aún más debido a
que las realidades de los grupos poblacionales dispersos en el territorio de la
ciudad son parte de realidades muy distintas con sus propios problemas de índole
pública, en no pocas ocasiones con intereses contrapuestos.
El término área metropolitana es, en sí, poco sencillo de conceptualizar para
los estudiosos de la descentralización, pues hay muchas variantes. Citando a
Rodríguez / Oviedo (2001)59 "...surgió cuando el término Ciudad dejó de ser
equivalente a urbano y fue necesario encontrar otro que diera cuenta de las
áreas urbanizadas en tomo de la ciudad central. Según Ross & Wistroom (p.15), el
término metrópolis originalmente significaba Ciudad Madre o Principal centro de
gravedad. El concepto de Metrópolis `fue inventado para designar una realidad
urbana que no podía ser entendida como una ciudad autocontenida y con una
estructura fija' (Magnusson, 1997: 123)."
Ahora bien, ¿Cómo definir lo que será el área metropolitana? No hay un método
fijo. A manera de reseña histórica: en EEUU a partir de los 50s la conformaban
aquellos municipios colindantes de más de 50mil habitantes. Para los 60s se
añadió los requisitos de que el 75% de la población debía ser activa y no
agrícola, y que debía tener una densidad de 5OHab./Km2, además de que al menos
el 15% de las ciudades satélites debían trabajar en la ciudad central. Al otro
lado del océano la historia de las áreas metropolitanas se obscurece más, debido
a que en Europa no escasean los reinados, pactos, delimitaciones y acuerdos
administrativos de diversa índole, por lo que, con el tiempo, prevaleció la
consideración de que si un municipio tenía ocupado en su propio territorio al
75% de sus trabajadores era autosuficiente y cerrado; caso contrario sería
abierto y debe integrarse a otro municipio hasta volverse autosuficiente. (Sorribes,
1999). Incluso, en 1988 la Comunidad Europea encargó un estudio para reconocer a
las Funciones Regionales Urbanas (Llamadas FUR). Se establecieron dos tipos, uno
para aquellas áreas con más de 200mil Hab. en la ciudad central, y otro para
otras áreas con criterios menos exigentes. Actualmente, aún persiste una
tipología de áreas metropolitanas, a nivel mundial, muy diversas y con marcadas
excepciones en las normativas de los países que utilizan el sistema de áreas
metropolitanas.
Respecto a lo propuesto para el caso ecuatoriano, se debe permitir la existencia
de circunscripciones territoriales con carácter de distritos metropolitanos
debido a que en éste país suramericano 6 de cada 10 habitantes se encuentran en
el sector urbano y, la urgencia es mayor si se aprecia que 5 de cada 10
habitantes del sector urbano se encuentran en las tres ciudades más grandes de
Ecuador.
Hay que considerar que se pudiera complicar más el análisis si añadimos áreas
metropolitanas con diversos centros de actividades principales, lo que aún no
ocurre en Ecuador, pues cada una de las ciudades grandes del país no tienen
competencia cercana en otras ciudades en cuanto a la importancia de sus
actividades. Sin embargo, pronto se producirian conurbaciones debido a la
migración interna de ciudad a ciudad, la cual genera además cinturones de
pobreza y el establecimiento de micro territorios urbanos marginados con
habitantes provenientes de específicas regiones del país, así se puede encontrar
que grupos de afro-ecuatorianos viven en determinados barrios en la Ciudad de
Guayaquil, por ejemplo. Al respecto, Jordán y Simioni (2003)60 basados en sus
estudios han establecido que "La distribución de la población en América Latina
durante el siglo pasado estuvo marcada no sólo por el proceso de urbanización,
sino también por una `urbanización selectiva', que privilegió notablemente las
ciudades principales."... "Una de las transformaciones más importantes ocurridas
en estos años en la región está representada por el paso de la "ciudad de
campesinos", a través de la urbanización de las poblaciones rurales, a una
"ciudad de
pobres", como consecuencia del proceso de "urbanización de la pobreza"
Hasta el momento sólo se ha analizado lo relacionado con lo administrativo en el
área metropolitana, sin embargo entrando al tema del gobierno, incluso, las
principales ciudades del mundo han tenido que hacer camino al andar, así se han
hecho Agencias públicas, Modelos asociativos de municipalidades, Modelos de
gobierno de ciudad como el caso observado en Toronto (Canadá), que pasó a ser
luego Metro Toronto y terminó siendo parte del actual Gran Toronto. Ha habido,
también, agrupaciones de municipios como los Circondarios de Bolonia, Turín, o
el Consejo de Alcaldes (No oficial) con reuniones periódicas en Marsella o las
Asociaciones de municipalidades que conforman gobiernos metropolitanos como en
Bilbao y Valencia.
Más allá de los diferentes intentos para administrar y gobernar áreas
metropolitanas realizados en todo el mundo, Rodriguez y Oviedo (2001)61 señalan
que un área metropolitana sólo puede ser concebida como tal si posee:
1. Autoridad dada por ciudadanos en elecciones periódicas e informadas,
2. Autonomía en la disposición de recursos fmancieros,
3. Competencias precisas, y
4. Accountability o Rendición de cuentasó2. Responsabilidad legal ante los
ciudadanos.
De entre las tipologías de áreas metropolitanas existentes se adoptará, para el
análisis, en ésta propuesta la sugerida por Naciones Unidas, misma que
distingue 4 tipos:
a. Sistema centralizado. (Ejemplo: Teherán).
b. Sistema descentralizado con varios niveles. (Ejemplos: Quito
y Montevideo).
c. Sistema descentralizado
(Marsella). y fragmentado, pero coordinado.
d. Sistema descentralizado,
(México). fragmentado y sin coordinación.
Para el caso ecuatoriano, se recomienda seguir el modelo de Quito y Montevideo,
pues aún las ciudades en Ecuador son unitarias, no tienen vecinas conurbanas que
tengan una actividad central que compita con ellas en la demanda de mano de
obra, además de que no presentan mayores problemas culturales entre los
diferentes grupos poblacionales que las habitan, por tanto éste modelo permite
avanzar con cambios que tarde o temprano se presentarán.
Es, además, bueno el modelo metropolitano adoptado por Quito por cuanto se
encuentra establecido por Ley y es uno de los que menos conflictos, de normativa
o de instrumentación administrativa, tienen. Por supuesto que hay, en América
Latina otros modelos, pero no superan al quiteño, sin embargo no fuera una
pérdida de tiempo si el lector decidiera revisar los casos de Buenos Aires
(Argentina), de Lima (Perú) o el de Santiago (Chile)65. Este último caso se
muestra muy particular, pues Santiago no sería "una ciudad en términos políticos
o administrativos: el Gran Santiago se extiende a través de tres provincias,
está formado por 34 comunas, cada una de ellas con un municipio autónomo, en los
cuales, a su vez, las instituciones del gobierno central intervienen
directamente. Las competencias y responsabilidades de las diferentes autoridades no están
establecidas de manera clara.". No hay en Chile instituciones con jurisdicción
sobre toda una ciudad, por lo que en Santiago se agrava el problema de la
coordinación de servicios y obras, pues allí intervienen todos los niveles:
municipios, gobierno regional, ministerios nacionales, organismos sectoriales,
policías, y hasta la Cámara de Diputados (Que proponen donde poner los paraderos
de Taxis en la principal avenida del centro de la ciudad.).
Volviendo a Ecuador, vale destacar que el proceso de conurbación de las ciudades
es natural, por lo que también será natural la asociación que se de entre
municipios, lo hartan por común
acuerdo o a través de un contrato para que la una le provea de servicios a la
población de la otra en los límites entre ambas. En el caso ecuatoriano hay un
ejemplo bastante lejano, sin embargo suficiente para ejemplificar lo sostenido:
el Municipio de Guayaquil acaba de firmar un convenio para que un gobierno
seccional de la Prov. De El Oro provea de un servicio público a una parroquia
guayaquileña que se encuentra en el límite Prov. Del Guayas Prov. Del Oro.
Por eso es necesario adoptar el modelo (Supramunicipal) quiteño, por cuanto se
propicia la asociatividad entre municipios y otras instancias de gobierno, se
cuenta con un Consejo de Administraciones Zonales (Para la ejecución) y aún no
se ha producido ninguna conurbación entre municipios lo suficientemente grandes
de manera que tengan varios centros económicos diferentes. Para adoptarlo se
debiera: traspasar competencias, traspasar los recursos necesarios para cumplir
con esas nuevas competencias y crear la nueva institucionalidad autónoma del
Distrito Metropolitano.
Por último, vale destacar que en ningún país ha sido necesaria una ley para que
los gobiernos seccionales se asocien. Lo que sí fuera necesario, en Ecuador, es
garantizar la coordinación forzosa entre municipios para llegar a entendimientos
a favor de los ciudadanos.
