ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE LA REPRESENTATIVIDAD DE LOS PARLAMENTARIOS EUROPEOS


Eduardo Rivas

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4.1 El Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa

Las dos Conferencias Intergubernamentales que dieron lugar a la firma de los Tratados de Ámsterdam, en 1997, y de Niza, en 2001, aunque hicieron posibles algunos logros, estuvieron animadas de una voluntad política menos firme y numerosas cuestiones institucionales, y a pesar de revestir una importancia capital en vísperas de la ampliación de la Unión, permanecieron sin respuesta numerosas cuestiones, entre ellas el cómo garantizar la legitimidad de las instituciones que representan a los Estados y a los pueblos de Europa.

Un año después de la CIG de Niza, el Consejo Europeo reunido en Laeken adoptó, el 15 de diciembre de 2001, la Declaración sobre el Futuro de la Unión Europea, por la que la Unión se compromete a hacerse más democrática, transparente y eficaz, y a abrir la vía hacia una Constitución para dar respuesta a las expectativas de los ciudadanos europeos.

Dadas las críticas que siempre recibieron las Conferencias Intergubernamentales puesto que se celebraban a puertas cerradas con los responsables de los Gobiernos de los Estados miembros únicamente, el Consejo Europeo decidió convocar a una Convención que reuniera a las principales partes interesadas en el debate: representantes de los Gobiernos de los quince Estados miembros y de los trece países candidatos (1), representantes de sus parlamentos nacionales, representantes del Parlamento Europeo y la Comisión Europea, así como trece observadores procedentes del Comité de las Regiones, el Comité Económico y Social, las organizaciones de los interlocutores sociales europeos y el Defensor del Pueblo Europeo.

En el marco de esta Convención, el Praesidium de la misma, encabezado por el Sr. Giscard d´Estaing envió el 10 de enero de 2003 a los restantes miembros de la Convención un documento de reflexión sobre el funcionamiento de las instituciones.

En él, en la parte correspondiente al Parlamento Europeo, el Preasidium afirma que “las funciones legislativas, presupuestarias y políticas del Parlamento han evolucionado hasta tal punto que han modificado la propia naturaleza de la institución, pero ni las reglas de votación (la ponderación de los votos sigue siendo la misma) ni la proporción de representatividad de los diputados expresada como coeficiente entre ciudadanos y diputados han cambiado sustancialmente”. Y avanza el Preasidium al sostener que “se ha estimado que los términos del artículo 190 TCE «representante de los pueblos de los Estados» exigía que se corrigiera la proporcionalidad para que los Estados menos poblados con la representación «apropiada». En realidad, la composición del Parlamento siempre ha sido el resultado de un sistema de proporcionalidad decreciente. Este tipo de sistema ocasiona deformaciones de la representatividad” (2).

Más adelante, en este mismo documento que se discutió en la sesión plenaria de la Comisión de los días 20 y 21 de enero de 2003, el Preasidium enumera que “en la Conferencia Intergubernamental de Niza, el Parlamento Europeo había propuesto (3) que el número de representantes del Parlamento se eligieran en cada Estado miembro «se determinar[a] en función de la población, según una clave de reparto proporcional corregida por la atribución de un número mínimo de cuatro escaños por Estado» dentro de un límite máximo de 700 escaños”. Como sabemos, esta propuesta del Parlamento Europeo no fue recogida por la CIG 2001, puesto que el Tratado de Niza estableció una nueva distribución de escaños del Parlamento, que es la tradicional proporcionalidad decreciente, pero con algunas excepciones tales los casos de la República Checa y Hungría. Y alertaba el documento, que fue redactado en enero de 2003, es decir un año y medio antes de las elecciones europeas de junio de 2004, que “la escasa participación registrada en las últimas elecciones europeas, en algunos países especialmente, evidencia la lejanía, por no decir el creciente desinterés respecto de las instituciones europeas, que se perciben como algo demasiado distante. Hay quien piensa que cabe encontrar una primera respuesta a este tipo de problema en los principios comunes en que se basa el procedimiento electoral”.

El Sr. Giscard D´Estaing presentó los resultados de la Convención en el Consejo Europeo de Salónica, el 20 de junio de 2003. En esta reunión el Consejo Europeo consideró que el proyecto de Tratado presentado por la Convención era una etapa histórica para alcanzar el objetivo de la integración europea, y lo tomó como base para la discusión de la CIG convocada al efecto.

Esta Conferencia clausuró sus trabajos una vez alcanzado el acuerdo entre los veinticinco Estados miembros, en el Consejo Europeo de Bruselas celebrado los días 17 y 18 de junio de 2004. Son de destacar aquí dos cuestiones, en primer lugar, la participación en la CIG de los veinticinco Estados miembros, puesto que ya se había realizado la ampliación de la Unión Europea, y en segundo lugar, que si bien se convocó a una Convención para una discusión más amplia del nuevo Tratado que guiaría los destinos de la Unión Europea, finalmente fue en una CIG tradicional como se discutió lo decidido por la Convención.

El texto resultante de la CIG fue publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea C 310 el pasado 16 de diciembre de 2004, y presenta algunas aristas interesantes.

En principio hay que destacar que la plasmación en un texto único el conjunto de Tratados existentes es un importante paso hacia delante pues hace más accesible y clara la lectura de la normativa europea. Y ahora yendo directamente al tema que estamos estudiando, es de resaltar que el Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa establece que la Unión Europea es la unión de los ciudadanos y los Estados de Europa, y esto es importante porque abre la puerta a los ciudadanos dejando atrás la histórica postura estadocéntrica de entender a la Unión Europea como una unión de Estados.

Asimismo, encontramos referencia a la representatividad de los europarlamentarios, directa o indirectamente, en ocho artículos del nuevo Tratado que espera la ratificación de los Estados miembros. La primer referencia la encontramos en el artículo I-8, referente a la ciudadanía de la Unión, en el cual se afirma que “1. Toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro posee la ciudadanía de la Unión, que se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla. 2. Los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos y sujetos de los deberes previstos en la Constitución. Tienen el derecho: (...) b) de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales del Estado miembro en el que residan, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado”. Esto estaba previsto tanto en la Directiva 93/109/CE del Consejo, de 6 de diciembre de 1993, por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales, como así también en el artículo 39 de la Carta de Derechos Fundamentales que se había proclamado solemnemente el 8 de diciembre de 2000, pero sin lugar a dudas es un gran paso adelante el incorporarlo en un nivel de Tratado, dada la jerarquía que éste tiene y, en consecuencia, porque posee fuerza vinculante, puesto que la Carta de Derechos Fundamentales fue incorporada como Parte II del Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa.

Más adelante encontramos una nueva referencia en el artículo I-19, cuando el Tratado aborda el marco institucional de la Unión Europea. Allí, cuando se refiere al Parlamento Europeo establece que “(...) 2. El Parlamento Europeo estará compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión.

Su numero no excederá de setecientos cincuenta. La representación de los ciudadanos será decrecientemente proporcional, con un umbral mínimo de seis diputados por Estado miembro. No se asignara a ningún Estado miembro más de noventa y seis escaños.

Con suficiente antelación a las elecciones al Parlamento Europeo de 2009, y posteriormente según sea necesario para nuevas elecciones, el Consejo Europeo adoptará por unanimidad, por iniciativa del Parlamento Europeo y con su aprobación, una decisión europea por la que se establezca la composición del Parlamento Europeo conforme a los principios a que se refiere el primer párrafo.”.

Este artículo tiene relación directa con el artículo 1 del Protocolo sobre la representación de los ciudadanos en el Parlamento Europeo y la ponderación de votos en el Consejo Europeo y el Consejo de Ministros incluido entre las disposiciones generales y finales del Tratado, ya que allí se establece que “1. Durante toda la legislatura de 2004 a 2009, el número de representantes en el Parlamento Europeo elegidos en cada Estado miembro será el siguiente:

Bélgica 24 República Checa 24 Dinamarca 14 Alemania 99 Estonia 6 Grecia 24 España 54 Francia 78 Irlanda 13 Italia 78 Chipre 6 Letonia 9 Lituania 13 Luxemburgo 6 Hungría 24 Malta 5 Países Bajos 27 Austria 18 Polonia 54 Portugal 24 Eslovenia 7 Eslovaquia 14 Finlandia 14 Suecia 19 Reino Unido 78”

Como podemos observar, al igual que en la CIG de Niza, no se consideraron las propuestas del Parlamento Europeo en lo referente al límite de representantes, y tampoco se establece un criterio definitivo en cuanto a la cantidad de representantes que tendrá cada uno de los pueblos de los Estados miembros en el seno del Parlamento Europeo, puesto que antes de las próximas elecciones europeas, a realizarse en junio de 2009, deberán reverse las cantidades que tendrá cada uno. Las siguientes dos referencias dan lugar, en mi opinión, a diversas interpretaciones. Son los artículos I-44 y I-45 a los que me refiero, que forman parte del capítulo referido a la vida democrática de la Unión. El artículo 44 enuncia que “La Unión respetará en todas sus actividades el principio de la igualdad de sus ciudadanos, que gozarán por igual de la atención de sus instituciones, órganos y organismos”. Al respecto, y en el mismo sentido que lo vengo afirmando a lo largo del trabajo, la inexistencia de un procedimiento de elección uniforme genera una serie de desigualdades e inequidades que ponen en duda la aplicación efectiva del artículo precitado. En igual sentido estimo que nos podemos pronunciar respecto al artículo I45 incluido en el mismo capítulo, puesto que pese a que se sostenga que “(..) 2. Los ciudadanos estarán directamente representados en la Unión a través del Parlamento Europeo.” La propia existencia del artículo i-19, cuando afirma que “La representación de los ciudadanos será decrecientemente proporcional”, cuestiona la representación directa. El artículo I-45 también sostiene que “4. Los partidos políticos de dimensión europea contribuirán a formar la conciencia política europea y a expresar la voluntad de los ciudadanos de la Unión.”. En este punto, y dado que las elecciones se realizan en circunscripciones nacionales y que en ellas se pueden presentar diversos partidos políticos cuyos representantes electos convergen en un mismo grupo político en el seno del Parlamento Europeo, como así también que son los propios partidos nacionales o regionales, pero todos dentro del ámbito de uno de los Estados miembros, quienes presentan su lista de candidatos, no se puede hablar de partidos políticos de dimensión europea sino de familia de partidos. Puede parecer ésta un diferenciación semántica, pero es mucho más que eso, puesto que, en la realidad, los partidos políticos europeos no existen.

Finalmente, las últimas referencias las encontramos en la Parte III del Tratado, en lo que se refiere a las políticas y el funcionamiento de la Unión. Allí, se recogen los artículos 19 y 190 TCE, que ahora tienen la numeración III-10 y III-232 respectivamente.

1. Junto a los diez Estados que ingresaron a la Unión Europea el 1 de mayo de 2004 también se encontraban Bulgaria, Rumania y Turquía.
2. Un dato que refleja esta realidad lo marca la evolución que ha tenido la representación parlamentaria de cada Estado miembro. Tomando como ejemplo los casos de los seis miembros fundadores, se observa que Alemania tuvo un crecimiento del 275%, los Países Bajos del 192,85%, Bélgica del 171,42%, Francia e Italia del 116,66%, en tanto que Luxemburgo conserva la misma cantidad de representantes que en 1951.
3. Resolución de 13 de abril de 2000 con sus propuestas para la Conferencia Intergubernamental.