EVALUACIÓN DE INVERSIONES
Un enfoque privado y social
Carlos León
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CAPITULO V
DISEÑO DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA
Una forma particular de diseñar proyectos, esta basado en las normativas
públicas y se conocen como proyectos de inversión pública, estos proyectos no
son de naturaleza especial, simplemente toma criterios del diseño privado de
proyectos y del diseño social, añadiendo aspectos como la medición económica de
los beneficios sociales, esta medición se hace con fines de obtener criterios
objetivos de selección y evaluación de alternativas de inversión para las
instituciones del estado, que están sujetas a auditorías por el uso de los
fondos públicos.
En el caso peruano el diseño de proyectos de inversión pública emana de las
normativas del Ministerio de Economía y Finanzas, que para este fin ha creado el
Sistema Nacional de Inversión Pública.
5.1 Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)
Hasta mediados de los años 90 la forma de diseñar y evaluar proyectos en el
sector público era siguiendo el criterio:
IDEA - EXPEDIENTE TECNICO - EJECUCION DE OBRA
Sin embargo este proceso obviaba una serie de factores, por un lado no se
consideraba si la idea era la mejor de un conjunto de posibilidades de
inversión, es decir no había modo de saber si era una prioridad en la comunidad
o si era la idea que generaba el mayor impacto posible.
Al no conocerse información detallada de los alcances de la idea, muchas veces
al término de la obra nos encontrábamos antes estructuras de poco uso o
sobredimensionadas o lo que es peor, estructuras sin capacidad suficiente para
atender a la comunidad.
Esto evidenciaba un mal uso de recursos y poca eficiencia en las inversiones del
estado, en muchos casos se obviaba los expedientes técnicos o estos por falta de
recursos, se diseñaban con diversas fallas, de modo que las obras tenían
diversos riesgos en su ejecución y lo más grave tenían fallas en su
funcionamiento.
Otras evidencias del mal uso de recursos radicaba en gastar los fondos de
inversión pública en el proceso idea - expediente, sin llegar a las obras, una
evidencia continua en los gobiernos locales es la ejecución de sus presupuestos
de inversión en estudios sin llegar a concreciones en obras para el desarrollo.
En otros aspectos se ejecutaban obras de dudosa sostenibilidad futura, llámese
un centro cultural deportivo sin fondos para mantenimiento futuro o para el
personal operativo futuro, de modo que su funcionamiento se hace limitado y
muchas veces sin uso al poco tiempo de inaugurar la obra; lo cual además
evidencia una ausencia de norte en la planificación de inversiones y un total
desalineamiento de los planes de inversión regional o nacional, de modo que las
obras no coordinadas no cuentan con otros mecanismos de soporte y quedan
inconclusas o con uso parcial y sólo de corto plazo.
Ante las diversas carencias mencionadas, se diseñó el Sistema Nacional de
Inversión Pública SNIP, el mismo que norma todo el proceso de diseño de
proyectos, a partir de las necesidades e ideas alienadas a los distintos planes
locales, regionales o nacionales de desarrollo, poniendo en práctica la función
subsidiaria del estado en todos sus niveles. El SNIP sigue como criterio básico
el ciclo de vida de un proyecto, tal como sigue:
Figura 5.1. Ciclo de Proyectos de Inversión Pública
Cada parte del ciclo del proyecto tiene sus respectivos detalles, por ejemplo en
el caso del ciclo de Pre Inversión se comprende la idea, el perfil, la pre
factibilidad y la factibilidad del proyecto, los criterios de diseño son
similares a lo planteado en el capítulo inicial, la figura 5.2 ilustra estas
etapas:
Figura 5.2. Proceso de Pre Inversión Pública
El estudio de factibilidad concluye lo que en el anterior proceso de inversión
se conocía como expediente técnico, incluye los detalles de las obras civiles,
planos, estructuras a diseñar y construir, mercado en donde se atenderá con los
bienes y servicios producidos, detalles el flujo operativo y financiero a
ejecutar, proceso de producción, impacto ambiental ocasionado y acciones de
control o mitigación, riesgos, sensibilidad y sostenibilidad del proyecto.
El proceso tiene un fundamento claro, primero la idea del proyecto se enmarca en
los planes locales de desarrollo o en los procesos participativos de presupuesto
público e identifica claramente a donde se dirige la inversión, cada etapa del
proceso es evaluada tanto en la instancia local como regional y nacional.
Como puede verse en la figura 5.2, el perfil de un proyecto público es
básicamente el diseño de un proyecto social, tal como vimos en el capítulo
anterior, se le añaden algunos aspectos como balance oferta demanda (el análisis
para determinar la capacidad de demanda según la oferta actual y futura).
El estudio de pre factibilidad amplia los análisis efectuados en el perfil sin
introducir mayores aspectos, es básicamente forzar a la entidad de formulación a
validar todos los aspectos planteados en el perfil.
El estudio de factibilidad profundiza en la alternativa elegida, desarrolla para
esta alternativa todos los estudios técnicos financieros, analiza los resultados
financieros y los aspectos sociales, e incorpora la forma como el proyecto será
llevado a cabo, es decir la estructura organizativa del proyecto y su plan de
ejecución, además de la forma como se financiará el mismo.
El diseño y evaluación formal del proyecto parte del perfil. Los perfiles de
proyectos son enviados en primera instancia por las unidades formuladoras de
proyectos en cada gobierno local o regional, estas pasan a las unidades de
evaluación en las oficinas de proyectos en las mismas entidades, cuando la
oficina de evaluación le da pase a una etapa de la preinversión del proyecto,
esta es evaluada ya por la oficina de proyectos del Ministerio de Economía, en
el caso peruano, quien da la aprobación final en cada etapa.
No todos los proyectos son declarados procedentes en el Ministerio de Economía,
proyectos regionales menores a 4 millones de soles, son evaluados y declarados
viables en las oficinas de estas entidades, en el caso de gobiernos municipales
el monto máximo es de 3 millones siempre q se financie con fondos de cooperación
no reembolsable. Proyectos que superan estas cifras pasan al MEF, excepto en
transporte o energía donde debe superar los 6 millones como mínimo.
Una vez aprobado el proyecto viene la fase de inversión, en donde se planifica y
realiza las actividades de equipamiento o construcción conducentes a tener todos
los activos necesarios para la generación de bienes o servicios para la
comunidad. Se pueden identificar tres aspectos en la etapa de inversión:
* Planificación, en donde se procede a diseñar o tener listos todos los planos o
detalle de obras y los estudios de planta y equipos requeridos, todo este
proceso se planifica mediante un cronograma de ejecución y un plan aprobado de
desembolso con las entidades financieras, agencias del estado o agencias de
cooperación que financiarán el proyecto.
* Formalización de la inversión, esto supone realizar todos los contratos o
acuerdos formales con los proveedores de equipos o ejecutores de las obras
civiles, asimismo se inician los pagos previos, de modo que también se reciben
los primeros desembolsos.
* Ejecución, en esta fase ya se implementan todos los ambientes, se equipan los
espacios físicos construidos y otros aspectos relacionados a iniciar las
operaciones del proyecto.
Pasada la etapa de inversión viene la fase de operación, en esta parte se inicia
la producción de bienes y servicios, esta producción se dará a lo largo de la
vida útil del proyecto, cabe señalar que en los proyectos públicos por lo
general no se tiene valor de recuperación de la inversión y su horizonte es
generalmente a 10 años. Como todo proyecto, aquellos de inversión pública
también se inician con un conocimiento de la demanda, en este caso la demanda
por servicios públicos o bienes públicos, los mismos que serán ofertados por el
proyecto.
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