LEY Nº 1294/87 “ORGÁNICA MUNICIPAL” CONCORDADA Y COMENTADA

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CAPITULO II: DE LA JUNTA MUNICIPAL

SECCIÓN PRIMERA

DE LA ELECCIÓN, COMPOSICIÓN Y PROCLAMACIÓN

Art. 24. Las Juntas Municipales serán elegidas directamente por el pueblo, en la forma y tiempo determinados por la Ley Electoral.

La redacción del artículo no es buena. En realidad lo que elige el pueblo es a los concejales, quienes conformar la Junta Municipal.

Art. 25. Para ser Concejal se requiere ser ciudadano paraguayo, mayor de 25 años de edad, de reconocida honorabilidad, natural del Municipio o con una residencia en él de por lo menos tres años y no estar comprendido en las inhabilidades previstas en el artículo 27 de esta Ley.

También podrán ser electos los extranjeros con una residencia mínima de siete (7) años en el Municipio y que reúna los mismos requisitos exigidos a los nacionales.

Concordancias: Artículo 27 de esta Ley y el Artículo 251 de la Ley Nº 834/96

El candidato debe reunir las condiciones de edad (25 años), residencia atendiendo a su nacionalidad y honorabilidad.

¿Qué es la honorabilidad? Para la lengua castellana es la cualidad de honorable, el cual es digno de ser honrado, persona que procede con rectitud e integridad. O sea, su reptación en el municipio es intachable.

Art. 26. Las Juntas Municipales se compondrán:

a)       En la Municipalidad de Asunción, de veinticuatro (24) miembros titulares y veinticuatro (24) suplentes;

b)       En las Municipalidades de las capitales departamentales y en las que se hallen comprendidos en los Grupos Primero y Segundo establecidos en el artículo 10º de esta Ley, de doce (12) miembros titulares y doce (12) suplentes y,

c)       En las Municipalidades que se hallan comprendidos en los Grupos Tercero y Cuarto, de nueve (9) miembros titulares y nueve (9) suplentes.

Concordancia: Artículos 10 y 181 de esta Ley.

Esta es la nueva redacción del artículo que fuera modificado por la Ley Nº 2454/04. El “viejo artículo” establecía que los suplentes eran 18, 6 y 6 respectivamente. Ahora, tanto los titulares como los suplentes poseen la misma cantidad de números.

Si nos preguntáramos ¿cuál es la importancia de aumentar los suplentes? No la encontraremos desde el punto de vista jurídico, lo que nos lleva, al plano político que escapa de este trabajo.

Jurisprudencia

Telec. De Villarrica, Villarrica, Mayo 31-999. López, Agustín y otros (A.I. Nº 3).

Villarrica, 31 de mayo de 1999.

Victo: El escrito presentado por los señores Agustín López Godoy, Aurelio Ruffinelli y Juan Bautista López, agregado a fs. … de autos, y

Considerando:

Que los referidos recurrentes, solicitan la proclamación d sus candidaturas para sustituir a los señores Gustavo Mussi Melgarejo, Rubén Orlando Fanego M. y Oscar David Mussi, concejales titulares por la A.N.R. suspendidos en sus caros, por dos meses sin goce de sueldo, puesto por el Consejo Municipal.

Que, los señores Agustín López y Aurelio Ruffinelli, fundamentan su petición en el hecho de haber participado como candidatos suplentes, proclamados por la A.N.R., en las elecciones municipales y el señor Juan Bautista López, por haber participado como candidato en las elecciones internas de la A.N.R., en sustitución del señor Amadeo Maidana, fallecido, y basado en el hecho de que las tres personas proclamadas por el Tribunal Electoral de Villarrica, como suplentes por la nucleación política al que pertenecen se han incorporado como titulares, quedando el Partido colorado sin suplentes, proclamados para la sustitución de los titulares en caso necesario.

Al respecto, el Tribunal señala: el art. 256 del Código Electoral: “Las autoridades electas en comicios municipales ordinarios, de no mediar contiendas judiciales, tomarán posesión de sus cargos, 30 días después de realizadas las elecciones. El miembro que figure a la cabeza de la lista proclamada presidirá la sesión preliminar de instalación de la nueva Junta, que en dicha ocasión, constituirá su Mesa directiva”. Del artículo de referencia, se deducen los siguientes elementos fundamentales, para la conformación de toda Junta municipal y que son:

1º- Elección en Comicios: requisito fundamental que refleja el símbolo de la democracia, permitiendo que el pueblo mediante el ejercicio del sufragio, designe a sus representantes. En nuestro sistema jurídico y de conformidad al art. 258 del mismo cuerpo legal, deben ser: “Elegidos en comicios directos, por medio del sistema de listas cerradas y de representación proporcional… los escaños se atribuye a las candidaturas que hubiesen obtenido los cocientes mayores en el cuadro, atendiendo a un orden decreciente…”. Con lo que queda claramente señalado que toda persona para ocupar el cargo de Concejal debe ganar el escaño, según el sistema de representación proporcional establecido en el mismo artículo, después de su participación como candidato en comicios directos.

Y toda elección se hace, sobre la base de la convocatoria señalada en el art. 153 del C.E. Al respecto del inciso b) de este artículo, la Resolución de convocatoria a elecciones para el Municipio de Villarrica, llama a elegir 12 miembros titulares y 6 suplentes señalados por la ley respectiva. Si bien los partidos políticos o Alianzas debe presentar a los candidatos sobre la base del total de cargos a llenar (art. 250 C.E.), de entre los mismos, sólo se eligen el número de concejales titulares y suplentes específicos, sobre la base del mecanismo de distribución de escaños, establecido en el art. 258 del C.E. Los candidatos propuestos, a quienes no se le ha atribuido ninguna banca, por sobrepasar el número de escaños ganados por las respectivas nucleaciones políticas, quedan como terceros extraños al Consejo Municipal; por consiguiente no pueden ser considerados como los electos.

2º- Proclamación, no basta que una u otra lista haya obtenido el mayor número de votos. Es necesario que ella sea proclamada, es decir declarada electa como tal por la autoridad competente, precisamente por lo señalado en el párrafo precedente. Pues no todos los candidatos de las listas propuestas por los Partidos políticos o Alianzas electorales son electos sino sólo, en el caso que nos ocupa, los 12 titulares y 6 suplentes que ganan un escaño según el sistema D´Hont. Por consiguiente, la proclamación es el acto necesario para que la persona electa adquiera los derechos y prerrogativas inherentes al cargo. La proclamación en los cuerpos colegiados se hace por lista y no por persona. En ese sentido, señala el art. 237: “Concluido el escrutinio, el Tribunal establecerá…B) La Discriminación de los Resultados por… listas…” y para la distribución de escaños en las listas de los cuerpos colegiados debe aplicarse el sistema D´Hont (art. 258). Del art. 237 se deduce que la proclamación de los electos lo debe realizar el Tribunal al término del escrutinio y en los plazos establecidos en el cronograma electoral, aprobado por los partidos políticos para las elecciones municipales y en cumplimiento de la misma, el T.E. ha integrado la lista de Concejales Titulares y Suplentes del Consejo Municipal, en base a la representación proporcional del sistema D¨Hont, proclamando a 12 titulares y 6 suplentes, de conformidad a la Resolución T.S.J.E. Nº 791/96, que da cumplimiento al art. 26, inc. b) de la Ley Orgánica Municipal.

De las disposiciones legales señaladas, se deduce que el Tribunal electoral debe: a) realizar la proclamación en un plazo establecido: es decir al término del escrutinio y no en otro tiempo, por el carácter preclusivo de posplazos establecido en el fuero electoral, pues son perentorios e improrrogables, (art. 39, Ley 635/95), lo que implica que no se pueden reabrir plazos ya fenecidos y b) proclamar sólo a los electos, en este caso proclamar sólo a 12 titulares y 6 suplentes, que es el número de miembros señalados por la Ley Orgánica Municipal y la Resolución de llamado a elecciones municipales.

El Consejo Municipal, no es consejo abierto, del cual puedan participar todos los candidatos propuestos como suplentes, por las nucleaciones políticas, ya que el art. 26 de la Ley Orgánica Municipal bloquea el número de integrantes señalando en su inc b) En las Municipalidades de las Capitales Departamentales y en las que se hallen comprendidas en los grupos primeros y segundos establecidos en tal art. 10 de esta Ley, de doce Miembros Titulares y seis Suplentes, pues como lo tenemos señalado con anterioridad, los que no ganaron los escaños son terceros extraños al Consejo Municipal.

Con relación al tiempo de proclamación, se observa que en la jurisprudencia extranjera: “Una vez realizada la Proclamación de los electos y expedidas las correspondientes credenciales, la Administración Electoral carece de Competencias en orden a la integración de los parlamentarios en una u otra formación política”, (Ac. 20 de enero de 1986, Pag. 419, Código Electoral Español, Enrique Arnaldo Alcubilla, Manuel Delgado – Hirvieren García – Campero, Letrados de las Cortes Generales, Publicaciones Abella, Madrid 1989). Realizar por tanto, proclamación de otras personas fuera de los 12 titulares y 6 suplentes, en esta instancia lo considero por un lado extemporáneo y por la otra improcedente.

Analizar el problema de las sustituciones, conlleva al estudio de la función de los titulares y suplentes. Al respecto, los titulares ejercen las funciones para el cual fueron electos. En el caso que nos ocupa, los titulares electos y proclamados adquieren los derechos y prerrogativas correspondientes de Concejal Municipal, establecido en las leyes.

La función de los suplentes es sustituir a los titulares, “en caso de renuncia, inhabilidad, muerte o permiso de un miembro ya incorporado…” (art. 163). Entiendo por miembro incorporado al Concejal electo y proclamado, que previo el juramento de ley integra el cuerpo  colegiado, ejerciendo las funciones inherentes al cargo.

Si se procediera en esta instancia a proclamar a otras personas, fuera de las 6 proclamadas en la estación oportuna, el Tribunal con la figura de la sustitución estaría ejerciendo funciones legislativas, al crear a los sustitutos de los suplentes, figura no contemplada en nuestra legislación. En efecto, si los solicitantes fuesen proclamados para sustituir a los inhabilitados temporalmente, una vez que los titulares regresen a ocupar sus bancas, los sustitutos se convertirían en suplentes, dándose así lo señalado precedentemente, de haber sido proclamados como suplentes de los proclamados inicialmente como suplentes. Por otro lado, si el Tribunal procediese a proclamar a otros tres suplentes, se superaría al número señalado por la referida Ley Orgánica Municipal, aumento que sólo puede ser establecido por Ley y no por resolución judicial.

Si el art. 163 del Código Electoral resulta inaplicable para proceder a la sustitución en la Junta Municipal, por haberse agotado los suplentes de la misma nucleación política, que es el caso en debate, la solución del problema lo da el art. 164 que textualmente dice: “Cuando las vacancias resulten del retiro definitivo del bloque o bancada de uno de los partidos, movimientos políticos o alianzas se convocará en primer lugar a los suplentes de lamisca bancada y si éstos a su vez se negaren a incorporarse, se distribuirán las bancas entre los candidatos suplentes más votados en las listas de las otras asociaciones políticas y en la proporción correspondiente” y a reglón seguido señala específicamente : “igual procedimiento se seguirá en los casos de vacancias de convenciones constituyentes, de miembros titulares de las Juntas departamentales o Juntas municipales”. Interpretando el alcance de este artículo en concordancia con el art. 163, las sustituciones deben hacerse en primer lugar con los suplentes proclamados de la misma bancada y a falta de ellos con los suplentes proclamados de las otras bancadas; pues la expresión Candidatos suplentes más votados, no puede significar otra cosa diferente a Proclamados. Pues si no fuera así debería el artículo referirse a los candidatos suplentes más votados de las distintas corrientes internas del mismo partido, antes de ofrecerlos a los suplentes más votados de otras nucleaciones políticas, y por lo que tenemos dichos procedentemente, ya que no basta la elección, es necesario a su vez la proclamación que determina el lugar correspondiente, dentro de las listas electos y al número bloqueado de suplentes que señalan las respectivas leyes orgánicas.

En el caso que nos ocupa, al no quedar suplentes que puedan sustituir a los titulares de su misma bancada y siguiendo las reglas de los dos artículos precedentemente mencionados, los Concejales titulares por la A.N.R., inhabilitados temporalmente para ejercer el cargo deben ser sustituidos por los miembros suplentes proclamados de las otras Asociaciones políticas que integran la junta Municipal. Dar curso a lo peticionado por los recurrentes, implicaría dar participación a terceros extraños de in órgano colegiado con número de miembros limitado por las leyes específicas.

Seguidamente el miembro abogado Leonor González Prestillo manifiesta, para la resolución del presente caso, considero que el hecho relacionado en autos existe inhabilidad o impedimento para ejercer el cargo en relación a varios miembros titulares de la Junta municipal de la ciudad de Villarrica, señores Gustavo F. Mussi M., Rubén O. Fanego M. y Oscar David Mussi y Antoniano Wuyk por suspensión temporal (60) días, conforme consta en el instrumento de fs. 40 al 43 de autos, (Resolución Nº 1143 de la Junta Municipal), por ende corresponde el estudio y la forma en que se debe proceder para la sustitución, al amparo de las prescripciones legales que hacen al caso.

En este supuesto, el art. 163 del Código Electoral refiere: “En caso de renuncia, inhabilidad, muerte o permiso de un Miembro ya incorporado, lo sustituirá aquel que en la lista respectiva de suplente de su partido o movimiento político figure en el orden de prelación. El mismo sistema regirá para las Alianzas electorales, salvo que las partes hayan acordado otro diferente”, la suspensión impuesta a los concejales les impide ejercer su cargo, ello implica inhabilidad, que significa defecto o impedimento para ejercer un empleo u oficio (ver comentario, art. 7 del C.E., comentado por Bernardino Cano Radil, pág. 15 y diccionario jurídico de Manuel Osorio, pág. 381).

Entendemos por miembro incorporado en los términos de la prescripción legal citada, el miembro titular de un cuerpo colegiado en ejercicio del cargo, previo cumplimiento de las formalidades requeridas por cada cuerpo (senador, diputado, miembro de Junta Departamental, Municipal, etc.).

En relación a la sustitución, la disposición legal en estudio (art. 163 C.E.) prescribe: que en cualquiera de las circunstancias señaladas en su texto, renuncia, inhabilidad, etc.: “…de un miembro ya incorporado, lo sustituirá aquél que en la lista respectiva de suplentes de su partido o movimiento político figure en el orden de prelación. El mismo sistema regirá para las Alianzas electorales, salvo que las partes hayan acordado otro diferente”, de ello se infiere sin lugar a equívocos, a mi criterio que esta disposición legal, al hablar de que la sustitución se debe hacer de las lista respectiva de suplentes de cada partido, de cada movimiento político o de la alianza en su caso, se adhiere al régimen de representación política proporcional para la sustitución del miembro incorporado en un cuerpo colegiado surgido de una elección, conforme nuestra legislación electoral (convencionales, constituyentes, senadores, diputados, miembros de Juntas Departamentales y municipales).

Congruentemente la prescripción legal citada, ratifica el principio de la representación proporcional, establecida para la distribución de escaños de los miembros de un cuerpo colegiado surgido de una elección, previsto en nuestra Legislación electoral, de conformidad a las previsiones del primer apartado del art. 258 de la Ley 834, Código Electoral que señala: “Los convencionales, senadores diputados, miembros de las Juntas Departamentales y Municipales serán elegidos en comicios directos, por medio del Sistema de lista cerrada y de representación proporcional”, que tiene su referente constitucional en la disposición establecida en el art. 118 de la Constitución Nacional que dice: “El sufragio… constituye la base del régimen democrático y representativo. Se funda en el voto… y en el sistema de representación proporcional”.

A propósito de la representación política, el prof. Néstor Pedro Sagués, en su obra doctrinaria: “Partido político y la representación política”, publicada en el compendio jurídico El Derecho, Jurisprudencia General, Tomo 137 pags. 956, 957, 958 señala: “En todo fenómeno de representación política, visualizado desde el campo de la realidad, es posible constatar tres elementos fundamentales: a) el representante, b) el representado, c) el factor representativo (o elemento que hace que el representante representa al representado)… Según nuestro parecer el meollo de la representación política está en un fenómeno de adhesión. A es representante de B, porque B presta adhesión a A. ¿Cuáles son las causas de la adhesión? Ella es necesariamente múltiple. Algunas veces se presta adhesión por el carisma, simpatía, seguridad o confianza que tiene el representante… En otros supuestos, el representado confiere adhesión al representante porque entiende que el último lo beneficiará (adhesión por interés). También es posible que B conceda adhesión a A por coincidencias ideológicas o doctrinarias: lealtades por principios. Asimismo pueden darse adhesiones mixtas, pro lealtad personal y de interés o principista y de interés, etc., en cuanto a los partidos y la representación política, sigue el auto… es obvio que los partidos políticos no son los únicos escenarios de representación, porque fuera de ellos hay numerosos elencos representativos, (V. gr. Representaciones políticas en el ámbito gremial, universitario, eclesiástico, empresarial, etc.), un partido político es representativo (en el ámbito sociológico), en la medida en que sus líderes y candidatos cuenten con adhesión dentro y fuera del partido… a) dentro del partido político… algunos dirigentes del partido representan (obtienen adhesión), a sectores o línea de ese partido. Tal representativas intrapartidaria es decisiva, por supuesto par alcanzar cargos en las cúpulas partidarias y para lograr se incluido en la lista que el partido presente a la ciudadanía, el día de los comicios generales, b) fuera del partido… (obtienen adhesión) a sectores y grupos humanos que no pertenecen al partido, pero que muchas veces sufragan en las elecciones generales. Esa representación extrapartidaria es decisiva para triunfar en estas y desde luego, para alcanzar así los cargos políticos… que se disputan en esos comicios”. Lo mismo ocurriría en cuanto a la representación política de los movimientos políticos o alianzas electorales.

Consecuentemente con las prescripciones legales y las orientaciones doctrinarias citadas, el miembro incorporado aun cuerpo colegiado previsto en nuestra Legislación electoral (convencionales, senadores, diputados, miembros de Juntas departamentales y municipales), debe ser sustituidos de la forma siguiente a mi criterio:

a)                   por la lista de suplentes electos en los comicios generales, departamentales, municipales, etc. –en orden de prelación- representantes del partido político, del movimiento político o de las alianzas electorales (salvo que las partes en las alianzas, hayan acordado otra forma de sustitución), al que pertenece el sustituido.

b)                   Terminada esta lista, siguiendo siempre el régimen de la representación proporcional, deben ser sustituidos por la lista de candidatos suplentes, propuestos por los partidos políticos, los movimientos políticos o las alianzas electorales para las elecciones citadas, y en la forma establecida en el párrafo anterior.

Referente de esta última hipótesis (sustituir por lista de Candidatos suplentes) encontramos en el art. 164 del C.E. que dispone: “…se distribuirán las bancas entre los candidatos suplentes más votados en las listas de las otras asociaciones políticas…”. Este supuesto, que se distribuyan las bancas entre los candidatos suplentes de otras asociaciones políticas, sólo ocurre cuando los partidos políticos, los movimientos políticos o las alianzas electorales ya no tiene interés de ser representado en un cuerpo colegiado surgido de una elección, esto es el espíritu de la ley al referirse al retiro de la bancada y la negación de los suplentes a incorporarse, al disponer en su texto: “Cuando las vacancias resulten del retiro definitivo del bloque o bancada de uno de  los partidos, movimientos políticos o alianzas de convocarán a los suplentes de la misma bancada, y si éstos a su vez de negaren a incorporarse…” entonces, al ser muy clara la intención del partido, del movimiento político o de la alianza de no tener más interés de ser representado, se procede a la distribución de las bancas, como se dejara establecido ut-supra.

Lo que deduce sin lugar a equívocos en otro orden del estudio de esta prescripción legal, es que los miembros incorporados pueden ser sustituidos por los Candidatos suplentes propuestos por los partidos, movimientos políticos y las alianzas que participaron en las elecciones. En la legislación comprada, el art. 182 del C.E. español nos dice: “…En caso de fallecimiento… de un concejal, el escaño: se atribuirá al candidato…E. Es decir el candidato sustituye.

En el caso de autos, habiendo fallecido un candidato suplente de un partido político, consideramos que es la autoridad partidaria el que debe decidir quién es el sustituto, conforme a sus estatutos (en la misma forma se procedería en el caso de ser el justiciable miembro de un movimiento político o una alianza electoral), por ser estas nucleaciones políticas los que presentan candidatos en las elecciones para que lo representen. En relación a la representación partidaria en la legislación comparada, el art. 117 de la Ley Española de Elecciones Locales, transcripto en el Diccionario electoral, págs. 620, 621 declara: “…si algunos de los candidatos electos dejare de pertenecer al partido que lo presentó cesará un su cargo…” entendemos que si deja de pertenecer al partido que le propuso para el cargo ya no representa a dicho partido, de ahí la cesantía, es decir es la representación del partido el sustento de su cargo.

De no procederse en la forma señalada, para la sustitución de los miembros incorporados en la Junta Municipal de Villarrica, (sean los justiciables, miembros de un partido, de un movimiento político o de una alianza electoral), creemos se estaría lesionando gravemente el régimen de la representación política proporcional consagrada en claras disposiciones de nuestra Legislación electoral, arts. 4, 10, 163 y 258 y en la Constitución Nacional, art. 1º y 158 muy especialmente por las disposiciones contenidas en el art. 4º del C.E. que prescribe: “… En caso de dudas en la interpretación de éste Código se estará siempre a lo que sea favorable… a la vigencia del régimen democrático representativo, participativo y pluralista en el que está inspirado y a asegurar la auténtica expresión de la voluntad popular…”.

Ahora bien, la lista respectiva de candidatos suplentes de cada partido o movimiento político y de las alianzas electorales, para una elección determinada obra necesariamente, en el expediente de presentación de las candidaturas que se presentan ante la Justicia Electoral a los efectos de su impugnación y posterior oficialización, en el caso de autos para las elecciones municipales del 17 de noviembre del año 1996 en el Distrito de Villarrica, la lista de candidatos de la A.N.R. obra en el expediente caratulado: “A.N.R. Partido Colorado s/ presentación de candidaturas”, traído a la vista de la Excma. Corte Suprema de Justicia, según providencia de fecha 6/05/99 a fs. 24 (atento a la facultad que confiere el art. 44 de la Ley 635), cuya compulsa obra por cuerda separada al presente proceso, en un cuerpo colegiado surgido de una elección. Esto es el espíritu de la Ley, al referirse al retiro de la bancada y la negación de los suplentes a incorporarse, al disponer en su texto: “Cuando las vacancias resulten del retiro definitivo del bloque o Bancada de uno de los partidos, movimientos políticos o alianza, se convocarán a los suplentes de la misma Bancada, y sí éstos a su vez se negaren a incorporarse…”, entonces al ser muy clara la intención del partido, del movimiento político o de la alianza de no tener más interés de ser representado, se procede a la distribución de las bancas como se dejare establecido ut supra

En el expediente de referencia se corrobora que los candidatos suplentes propuestos por la A.N.R., Partido Colorado, para las elecciones del Distrito de Villarrica, del 17/11/96, son los señores Amadeo Maidana Barreto, Agustín López Godoy y Aurelio Ruffinelli. Asimismo, a fs. 12 de autos obra el certificado de defunción del candidato suplente Amadeo Maidana Barreto, siendo el sustituto del mismo, el señor Juan Bautista López, conforme nómina de candidatos suplentes de las elecciones internas de la A.N.R. (Partido Colorado), remitido por el Presidente de la Junta de Gobierno del citado partido con nota aclaratoria, que fuera agregada a fs. 36 del proceso.

Que, estando suspendido en sus funciones, los miembros titulares de la Junta Municipal de Villarrica, Señores Rubén Orlando Fanego Mussi, Gustavo Francisco Mussi Melgarejo y Oscar David Mussi, en los términos de la resolución de la Junta Municipal de Villarrica Nº 113 de fs. 42 y 3 de autos y habiéndose agotado la lista de suplentes electos de la A.N.R., en los comicios municipales respectivo, como su puede apreciar en las actuaciones obrantes en el proceso caratulado: “P.L.R.A. C/ Cesar S. Chamorro y Vicente Oscar Fariña s/ pérdida de investidura”, que también fue traído a la vista en estos autos.

En mérito a las consideraciones precedentes y el voto en disidencia del miembro abogado Leonor González Portillo, el Tribunal electoral de Villarrica resuelve: No hacer lugar a la proclamación con concejales suplentes, solicitada por los señores Agustín López Godoy, Aurelio Ruffinelli y Juan Bautista López, para la sustitución de los miembros incorporados a la Junta Municipal de Villarrica, en representación por la A.N.R., por improcedente.

José César Huerta; Leonor González Portillo; Nidia Argüello de Garcete. (Sec. María A. Unger V.).

Art. 27. No pueden ser electos Concejales:

a)       s declarados incapaces;

b)       Los que tengan procesos pendientes en que haya sido dictado auto de prisión o hayan sido condenados judicialmente por delitos contra la Administración Pública o contra el patrimonio de las personas;

c)       Los que hayan sido declarados en quiebra fraudulenta;

d)       Los miembros en actividad de las fuerzas Armadas, policiales y del clero;

e)       Los directores y accionistas de empresas concesionarias de servicios municipales;

f)        Los que tuvieron interés directo en cualquier contrato con la Municipalidad;

g)       Los miembros y funcionarios de los Poderes Ejecutivo y Judicial, excepto el personal directivo y docente de los establecimientos públicos de enseñanza (redacción actual por la modificación hecha por Ley Nº 1733/01 del 26 de Julio de 2001);

h)       Los funcionarios municipales.

Concordancias: Artículo 59 de esta Ley. Artículos 36, 38,  73, 89 del C.C.; Artículo 96 del Código Electoral; Artículos 173 y 175 de la C.N. Ley Nº 514/94 que “Reglamenta la Prohibición de los Artículos 173 y 175 de la Constitución Nacional”

Se determinan quiénes son las personas incapaces de ejercer el legislativo municipal. Se discute muy a menudo, a pesar de la redacción clara de este artículo, y se ha llegado a presentar en elecciones de entidades sociales, que aquella persona que está incluida dentro de esta norma (incisos de la d a la h), pueden postularse para el cargo, pero que una vez electa no puede ejercer la misma. Personalmente creo, que ninguna persona que no pueda ejercer el cargo obtenido de las elecciones puede ser candidata. Su nombre debe ser tachado de la lista respectiva porque posee un impedimento legal para el ejercicio de la función. ¿Para qué postularse si no ejercerá el mandato?

Los tres primeros incisos están relacionados directamente con un proceso judicial, de donde proviene la declaración de incapacidad subrayada en los tres impedimentos.

El impedimento para los miembros del Ejército y de la Policía Nacional es constitucional como se demuestra en sus artículos 173 y 175.  

El inciso g fue modificado eliminando de la redacción original “Poder Judicial” con lo cual, se posibilita ahora que cualquier senador o diputado pueda ser candidato a concejal. ¿Cuáles fueron los motivos que llevaron a tomar dicha decisión? Nuevamente, lo jurídico se desconoce volcándonos al ámbito político.

Jurisprudencia

TElec. De la Capital, Sala 1, Asunción, Octubre 28-998. “Acuña Britez, Arcadio”. (Ac. Y Sent. Nº 22).

Asunción, 28 de Octubre de 1998.

Resulta:

Que, en fecha 1º de junio de 1998 se presenta el señor Arcadio Acuña Britez, Concejal Suplente por la A.N.R. del Distrito de San Antonio a denunciar inhabilidad del Concejal señor Basilio Erótido Martínez y solicitar confirmación en el cargo de Concejal titular.

Que, a fs. 10 éste Tribunal por Auto Interlocutorio Nº 126 de fecha 3 de junio de 1996 resuelve, entre otros puntos, tener por iniciada la presente demanda sobre inhabilidad del cargo de Concejal Municipal de la ciudad de San Antonio, contra el señor Basilio Erótido Martínez.

Que a fs. 20 de autos, obra la contestación del señor Basilio Erótido Martínez donde en el punto cuarto solicita se dicte Sentencia, rechazando con costas la demanda incoada por ser notoriamente improcedente.

Que por proveído de fecha 22 de junio de 1998, se tiene por presentado al demandado, por reconocida su personería, por contestada la demanda y ordena además que se agreguen las instrumentales presentadas. Se declara la cuestión de puro derecho y se corre nuevo traslado a las partes y vista al señor Agente Fiscal Electoral.

Que en fecha veintinueve de junio, el señor Arcadio Acuña, se da por notificado, contesta traslado y solicita se dicte resolución haciendo lugar a la inhabilidad para ocupar el cargo de Concejal del señor Basilio Erótido Martínez Franco y en consecuencia se le confirme en el cargo de Concejal Titular de la A.N.R. en reemplazo del mencionado, (fs. 27).

Que el señor Agente Fiscal Electoral en su dictamen Nº 218 de fecha 30 de junio de 1998 obrante a fs. 28 contesta la vista que le fuera corrida por proveído de fecha 22 de junio y dice que teniendo conocimiento, según se menciona a fs. 9 de autos, de la tramitación de un expediente caratulado “Basilio Erótido Martínez Franco c/ Junta Municipal de la ciudad de San Antonio s/ Amparo Constitucional”, ante el Juzgado Electoral del Departamento Central, solicita se libre oficio a los efectos que remita los autos mencionados.

Que a fs. 36 de autos obra la Nota Nº 161/98 de fecha 31 de julio de 1998 de la Municipalidad de San Antonio, donde informa lo que el señor Arcadio Acuña Britez percibe dieta desde el mes de febrero de 1998 hasta la fecha.

Que, a fs. 37/39 obra la nota CGR Nº 3991 del señor Contralor General de la República, por la cual remite copia autenticada del expediente CGR Nº 247 solicitada en autos.

Que en fecha siete de agosto, se presenta el señor Basilio Erótido Martínez Franco a solicitar medida de urgencia en el sentido de que éste Tribunal, ordene la reposición como Concejal Titular de la Junta Municipal de la Ciudad de San Antonio (fs. 40).

Que por proveído de fecha siete de agosto del estado de la causa, se corre vista al señor Agente Fiscal Electoral, (fs. 40 vlto).

Que, el señor Agente Fiscal Electoral en su dictamen Nº 236, es del criterio que corresponde no hacer lugar a la medida de urgencia solicitada y asimismo esa representación Fiscal reitera la solicitud contenida en el dictamen 218 de fecha 30 de junio de 1998, obrante a fs. 28 de autos.

Que el proveído de fecha 17 de agosto de 1998 ordena se agregue al dictamen Fiscal y se traiga a la vista el expediente caratulado “Basilio Erótido Martínez Franco c/ La Junta Municipal de San Antonio”, (fs. 42).

Que por Auto Interlocutorio Nº 134 de fecha 25 de agosto de 1998 este Tribunal resuelve no hacer lugar a la medida de urgencia solicitada en autos por el señor Basilio E. Martínez Franco (fs. 45).

Que por proveído de fecha 1º de septiembre de 1998, previo al dictamiento de autos para resolver, se corre vista al señor Agente Fiscal Electoral, (fs. 46).

Que el señor Agente Fiscal Electoral en su Dictamen Nº 259 de fecha 30 de septiembre de 1998, entre otras cosas opina que nuestra Legislación no contempla el cargo de Concejal Ad-honorem y la C.N. en su art. 105 dispone que: “ninguna persona podrá percibir como funcionario o empleado público más de un sueldo o remuneración simultánea con excepción de los que provengan del ejercicio de la docencia”. Agrega además que la Ley 834 en su art. 96 establece: “No podrán ejercer funciones electivas, b) los Ministros del Poder Ejecutivo… y demás funcionarios a sueldo del Estado, Gobernación o Municipio”. Por tanto, a criterio de esa representación fiscal, corresponde hacer lugar a la demanda de inhabilidad para ocupar el cargo de Concejal del señor Basilio Erótido Martínez Franco y confirmar en el cargo de Titular al señor Arcadio Acuña Britez, (fs. 47/48).

Que el proveído de fecha 1º de octubre de 1998, ordena se agregue el dictamen fiscal y llama autos par resolver, (fs. 48 vlto).

Que por proveído de fecha 7 de octubre de 1998 se practicó el sorteo de Ley, resultado el siguiente orden de votación: doctores Bogado Romero, Jiménez Rabito y Dendia, y

Considerando:

El preopinante, doctor Bogado Romero manifiesta:

El tema planteado en éstos autos es que Arcadio Acuña Britez, Concejal Suplente de la A.N.R. del Distrito de la ciudad de San Antonio, se presenta a denunciar a Basilio Erótido Martínez Franco, haber sido electo Concejal de la citada localidad, siendo funcionario de la Administración Nacional de Electricidad, en violación a las leyes pertinentes y termina solicitando se le dé el cargo de Concejal permanente de la referida corporación.

Este es un tema ya común planteado ante este Tribunal, en que personas electas para estos cargos, al fina resultan que se hallaban inhabilitadas para ser electas para los cargos respectivos.

Es verdad que el art. 96 del Código Electoral y el art. 27 de la Ley Nº 1294 Orgánica Municipal prohíben a los funcionarios del Estado y Municipalidades a ser electos como Miembros de las Juntas Municipales.

Pero la pregunta que viene ahora es: ¿Qué pasa si son electos o electas con los impedimentos previstos en las disposiciones legales citadas? Trataremos de responder a esta interrogante.

El mecanismo para ser electos los Concejales Municipales y otros cargos electivos, es que existen diferentes etapas de filtración, como ser: las internas partidarias, que tienen sus procedimientos de impugnación de candidaturas y una vez electos en esa etapa viene a la Justicia Electoral y es puesta de manifiesto en Secretaría por el plazo procesal determinado para las respectivas impugnaciones nuevamente, y luego el Tribunal dicta la resolución de habilitación definitiva.

En primer término, cabe destacar que las citadas leyes si bien es cierto prohíben la elección en las condiciones establecidas; sin embargo, no establecen ninguna sanción por contravenir esas disposiciones. Yo diría que las leyes citadas están incursas dentro de la categoría de leyes imperfectas, que establecen prohibiciones y no establecen penas o sanciones. A propósito, el Código Civil establece: “los actos prohibidos por las leyes son de ningún valor, si la Ley no establece otro efecto para el caso de contravención” (art. 27). Entonces, ¿a qué mecanismo este Tribunal va a echar mano para anular la elección del Concejal Titular señor Basilio Erótido Martínez?

En segundo término, diremos: ¿qué pasa si las etapas de cuestionamientos a los candidatos propuestos están todas preclusas? ¿Para qué entonces servirían las distintas etapas procesales establecidas por la Ley si dentro de las mismas no han sido cuestionados los vicios o defectos? El principio de la preclusión consagra que: “clausurada una etapa procesal, no es posible renovarla, aunque haya acuerdo de partes. Por la cosa juzgada se opera la preclusión del proceso”, (art. 103 del Código Procesal Civil). El principio de preclusión es opuesto al principio de secuencia libre y discrecional. No hay etapa procesal al que se pueda revivir si se ha consentido, ni derecho que no decaiga si  se ha dejado pasar el tiempo de prescripción. Estos principios consagrados por nuestra legislación positiva, tanto de forma como de fondo mira a la estabilización y certeza de las instituciones jurídicas, sociales o lo que sea. Sostener lo contrario, sería dar libertad a que las cuestiones jurídicas estén libradas al capricho y ser cuestionadas en cualquier época del tiempo, propiciando la inseguridad y el caos jurídico. La Corte Suprema Nacional de la Argentina ha declarado, “que el derecho reconocida a los particulares en una Sentencia firme, constituye un bien incorporado a su patrimonio y de ser negado, por ejemplo por otra sentencia posterior, se vulnera el derecho de propiedad tutelado por la Constitución Nacional…”,¿qué pasa entonces en este caso?, ¿será que el señor Basilio Erótido Martínez Franco podrá ejercer la titularidad de la Concejalía Municipal, al mismo tiempo de se funcionario de la ANDE? No. No es así. Pasamos a dar la respuesta.

Sobre un caso similar planteado ante este Tribunal en los autos: “Luís Enrique Sánchez c/ Presidente de la Junta Municipal de la ciudad de Luque s/ Amparo”, Sentencia Nº 7 del 27 de marzo de 19996, se resolvió que el hecho de que el funcionario público que pide permiso a su trabajo aún no puede ejercer la Concejalía Municipal, ni tampoco el que renuncia a sui dieta que además es una figura atípica no prevista en la Legislación como bién sostiene el Señor Agente Fiscal. En ambos casos no está roto el vínculo laboral. En este caso el señor Basilio Erótido Martínez, debe renunciar a su cargo de funcionario de la ANDE, para retornar al cargo de Miembro Titular del Consejo Municipal de la ciudad de San Antonio. Sostengo que él sigue siendo titular del cargo de Concejal, pero no puede ejercerlo si es que no renuncia a su cargo administrativo de la ANDE. Entonces, la denuncia planteada por Acuña Brítez y la solicitud de que se le nombre Miembro permanente del Consejo Municipal de la comunidad referida, no corresponde hacer lugar. Si seguirá ejerciendo el cargo como Miembro Suplente en sustitución del señor Martínez, mientras éste no renuncie a su cargo administrativo. Las costas deben ser impuestas en el orden causado por ser una causa que se presta a la interpretación de la Ley.

A su turno, el doctor Eduardo J. Jiménez Rabito, manifiesta que: comparte plenamente los argumentos del preopinante doctor Andrés Bogado Romero; haciendo hincapié en la cita jurisprudencial de esta Sala Electoral de la Capital (Acuerdo y Sent. Nº 7, del 27 de marzo de 1996), en el que éste Magistrado ofició de preopinante.

En este sentido, solo cabe citar: “…Expurga el recurrente la inhabilidad con la renuncia a percibir la dieta; tratando de demostrar la misma inhabilidad en el Concejal Suplente (extremo no probado), y por último solicitando permiso a su cargo en el Ministerio de Educación y Culto…?” Indudablemente ni renunciando ala dieta, ni solicitando permiso, desaparece su condición de funcionario público; lo que lograría solamente por renuncia o destitución”, (fin de la cita).

Por tanto, por los argumentos del doctor Bogado Romero y el antecedente sentado por esta Excma. Sala electoral de la Capital el fallo referido, voto en el mismo sentido.

Y el Magistrado Rafael Dendia se adhiere a las expresiones de los colegas Magistrados del Tribunal y agrega: En realidad se plantean dos problemas: a) la ilegalidad de la doble remuneración y b) la inhabilidad para la concejalía generada por el cargo en la Administración Pública. Ambos problemas afectan al señor Basilio Erótido Martínez Franco quien trata de minimizar las cuestiones expresando que la Ley “no contempla el caso de los empleados de entes descentralizados como lo es la ANDE, institución de la cual soy empleado desde hace muchos años”, (fs. 20). Pero la Ley 700/96, que reglamenta el art. 105 de la C.N. establece en su art. 2ª: “A los efectos de esta Ley, es funcionario o empleado público, toda persona designada para ocupar un cargo presupuestado en la Administración Pública Nacional, Departamental, Municipal, Entes autónomos, Autárquicos, Descentralizados y Binacionales”. Por el art. 3 de la mencionada Ley: “Los funcionarios o empleados públicos que perciban más de un sueldo o remuneración simultáneamente, serán declarados cesantes con causa justificada en todos sus cargos e inhábiles para la función pública por le plazo de dos años…”. Claro está que la competencia para estas sanciones no radican precisamente en este fuero. En relación de las propuestas del señor Contralor General de la República de que el afectado debería “solicitar permiso sin goce de sueldo para el ejercicio del citado cargo electivo” (fs. 2) o que “no existe impedimento alguno de orden legal para que el citado funcionario ejerza el cargo Ad-honoren en la Junta Municipal de dicho Municipio…”, no las comparto y resalto al respecto como argumento suficiente las expresiones del colega Jiménez Rabito “Indudablemente ni renunciando a la dieta ni solicitando permiso desaparece su condición de funcionario público; lo que lograría solamente por enuncia o destitución”. Estos hechos y circunstancias no dejan dudas de que el señor Basilio E. Martínez Franco está inhabilitado para ejercer la Concejalía en el Municipio de San Antonio mientras dure su condición de funcionario de la ANDE en este caso o de cualquier otra institución pública debiendo en todo el tiempo de su inhabilidad ser reemplazo por su suplente señor Arcadio Acuña Britez, con todas las prerrogativas inherentes al cargo; pero tampoco es posible la pretensión de la demanda de acceder a la titularidad, ya que mientras el Titular no renuncie o no se declare la nulidad de su nombramiento, él seguirá siendo titular aunque sustituido por el suplente dada su inhabilidad para el ejercicio del cargo. Pero hay que aclarar además que el Suplente no fue electo Titular, por lo que resulta imposible al Tribunal suplir la voluntad popular.

Por lo que resulta de la votación que antecede, disposiciones legales y el dictamen fiscal, el Tribunal electoral de la Capital, Primera Sala, resuelve: Declarar la inhabilidad del señor Basilio Erótido Martínez Franco para ejercer el cargo de Concejal Municipal de San Antonio, mientras dure en el ejercicio de la función pública en la ANDE. Rechazar, el pedido del señor Arcadio Acuña Brítez de ser nombrado como Titular de la Concejalía, quién podrá seguir ejerciendo el cargo como Suplente, mientras dure la inhabilidad del Titular. Costas en el orden causado.

Art. 28. Compete a la Junta Municipal el juicio de la elección de sus miembros de acuerdo a la Ley Electoral. En el día de la elección, la Junta Municipal saliente se reunirá en sesión especial a efecto de:

  1. Recibir las actas electorales, remitidas por la Junta Electoral local;
  2. Proclamar la nueva Junta Municipal, con los miembros titulares y suplentes; y,
  3. Notificar de la proclamación de la lista, a los partidos políticos participantes de la elección.
Concordancias: Artículos 29, 31, 32 33 de esta Ley y Articulo 256 (segunda parte) de la Ley Nº 824//96.

Este artículo otorga potestad a la propia Junta Municipal de elegir sus autoridades y la conformación de sus comisiones especiales como así también el procedimiento para la instalación del nuevo Organo Legislativo. Los conejales salientes, realizan su última actividad administrativa al leer las actas electorales remitidas y la proclamación de los nuevos concejales. A partir de la toma, los nuevos concejales elegían a sus autoridades.

En ningún caso, el primer concejal electo por el sistema proporcional es el presidente de la Junta Municipal. El presidirá la instalación o conformación de la nueva directiva. Al momento de la elección de las autoridades, todos los concejales electos están en igualdad de derechos.

Art. 29. Si la Junta Municipal saliente no pudiere reunirse para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo anterior, la Junta electoral local convocará a reunión a los miembros electos dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes al día de la elección, proclamará la nueva Junta Municipal y notificará de esta proclamación a los partidos políticos participantes en la elección.

Concordancias: Artículo 31 de esta Ley. Artículo 15 de la Ley Nº 635/95 “Que Reglamenta la Justicia Electoral”.

La norma instituye el proceder ante el incumplimiento del artículo anterior, hecho que se ha vivido en los últimos años en varias ciudades del interior.

Debe entenderse que la Junta Electoral a la cual hace alusión esta norma es en realidad el Tribunal Electoral. La actual organización de nuestra justicia electoral es muy diferente a la que imperaba antes de 1992. Sin embargo, los plazos citados en este artículo 29 siguen siendo aplicados.

Art. 30. Los miembros de las Juntas Municipales percibirán una dieta mensual, la que será prevista en cada ejercicio presupuestario y cuyo monto será establecido como sigue:

MUNICIPALIDADES:                                       FORMA DE LIQUIDACIÓN

ASUNCIÓN                                                    No superior a la dieta de los         Miembros del  Congreso Nacional.

PRIMER Y SEGUNDO GRUPO                        El diez (10%) por ciento sobre el monto de los Ingresos Corrientes, previstos en los respetivos presupuestos de Gastos y Cálculo de Recursos anuales.

TERCER GRUPO                                            El doce (12%) por ciento de los Ingresos Corrientes, previstos en los respectivos Presupuestos de Gastos de Cálculo de Recursos anuales.

CUARTO GRUPO                                           El quince (15%) por ciento sobre el monto de los Ingresos Corrientes, previstos en los respectivos Presupuestos de Gastos y Cálculo de Recursos anuales.

Concordancias: Artículo 118, 119 de esta Ley.

¿Qué es la dieta? ¿Cómo ser percibe la dieta?

La dieta, según el Clasificador Presupuestario es lo que percibe el concejal por reuniones asistidas.

¿Es la dieta un sueldo? Esta pregunta nace de la propia redacción del artículo estudiado: “Los miembros de las Juntas Municipales percibirán una dieta mensual…” Cuando se utiliza el vocablo mensualidad se alude al sueldo que percibe una persona por el mes de trabajo. Este sueldo está basado en un jornal diario, que multiplicado por los 30 0 31 días representa aquel. Como se aprecia, las terminologías analizadas son diferentes y con alcances distintos.

La práctica nos muestra otra cosa con relación a la letra. La Junta posee reunión ordinaria una vez a la semana. Como cada mes está constituido de cuatro semanas, se deduce que la dieta es igual a sueldo.

En este trabajo utilizaré la palabra dieta de acuerdo a su definición en el clasificador presupuestario.

La fijación y la percepción de la dieta es una cuestión delicada y de especial atención. De acuerdo a su definición los concejales deben asistir a las reuniones ordinarias para tener derecho a ella. Esta asistencia se demuestra con las actas de dichas sesiones firmadas por los asistentes.

La asignación o el monto de ella esta en relación directa con los ingresos corrientes (ingresos tributarios, no tributarios y transferencias) cuya composición, definición y clasificación se detallan más adelante a la cuales me remito. En palabra sencillas, establecer el monto de la dieta depende directamente de cuanto dinero ingreso a las arcas municipales.

Volviendo a la vida práctica, que es la que más nos enseña e ilustra, se presenta el caso corriente de que las autoridades municipales proyectan un ingreso mayor para el ejercicio venidero y de este, por imperio de la ley, se obtiene la dieta. En los papeles está todo muy bien pero la realidad demuestra todo lo contrario y es en este momento donde se inicia el problema económico.

La Intendencia y la Junta son cargos políticos. Son órganos antagónicos. La soberanía del pueblo se refleja en la elección de dichas autoridades. Tanto a nivel nacional como local, el pueblo otorgar a un partido la autoridad máxima y en contrapartida, como órgano contralor, cede el poder a la oposición de aquel. Considera necesario distribuir el poder político a fin de satisfacerse a si mismo y sentirse tranquilo. Sin embargo, a lo relatado, los poderes políticos encuentran los mecanismos políticos y económicos para obtener alianzas que favorezcan a sus intereses comunes.

Establecer la dieta en base a la proyección económica de ingreso es incorrecto. Debe proyectarse de acuerdo a los principios de la Ley 1535/92. Ocurre el hecho de que la erogación supera considerablemente al ingreso. La recaudación no es cumplida de acuerdo a lo programado debido a factores externos e internos ajenos a ella. El pago irrestricto a los concejales es prioridad uno para la Intendencia lo que lleva, muchas veces, dejar de lado otras obligaciones a fin de evitar una “guerra de poderes dentro de la Institución”.

Remitiéndome a la vida cotidiana, se produjo el hecho, del pago adelantado de dietas. Esto ese un acto administrativo irregular.  Como bien lo establece su definición, la percepción de la dieta está condicionada a un acto a cumplir: estar presente en la sesión de la Junta. Es una obligación condicionada. No debe abonarse por algo incumplido. El Derecho Administrativo no es el Derecho Privado ni Comercial.

 


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