LEY Nº 1294/87 “ORGÁNICA MUNICIPAL” CONCORDADA Y COMENTADA

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SECCIÓN CUARTA

DE LA FORMACIÓN Y SANCIÓN DE LAS ORDENANZAS, LOS REGLAMENTOS Y RESOLUCIONES

Art. 48. Los actos municipales de aplicación general que tengan fuerza de Ley en todo el municipio, dictados por la Junta Municipal, se denominarán Ordenanzas. Los actos municipales de aplicación general por la administración municipal, se denominarán Reglamentos. Se denominarán Resoluciones que versaren sobre asuntos de interés particular o especial.

Concordancias: Artículos 12, 37, 49 y 62 (a) de esta Ley.

¿Qué son los hechos y actos administrativos? ¿Son estos actos los únicos que pueden emitir las autoridades municipales? ¿Cuál de los poderes está capacitado para dictarlos?

La Administración Pública no está solamente constituida por actos administrativos sino también por hechos administrativos que hacen a su quehacer diario.

Los actos administrativos señalados en este artículo son tres, cuyas definiciones están dadas desde el punto de vista finalidad. Pareciera ser que las autoridades municipales podrían emitir únicamente estos actos o que estos son de exclusivas competencia de algunos de ellos. Verdad parcial.

Las ordenanzas no solamente los puede proponer la Junta. La Intendencia también lo hace al tenor del artículo 62. Pero es exclusividad del Intendente promulgarla y/o vetarla.

Las resoluciones y los reglamentos pueden ser dictadas por cualquiera de ellas. La Junta lo hace para establecer su funcionamiento mientras que la Intendencia para la organización administrativa de la institución.

El hecho administrativo es toda actividad material, traducida en operaciones técnicas o actuaciones físicas, ejecutadas en ejercicio de la función administrativa. Es la exteriorización material de la función administrativa.

El acto administrativo es toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa.

De las diferencias marcada y sustancial existente entre estos, nacidas de la definición otorgada, Prof. Roberto Dromi señala: “Se diferencia del acto administrativo (hecho administrativo) puesto que es un acontecer que importa un hacer material, operación técnica o actuación física de un ente público en ejercicio de la función administrativa, mientras que el acto administrativo significa siempre una declaración intelectual de voluntad de decisión, de cognición u opinión… sin perder de vista que en alguna situación el hecho expresa la ejecución material de un acto administrativo, la diferencia es innegable, en particular por la certeza jurídica, efectos jurídicos, presunción de legitimidad, impugnabilidad, nulidad, etc. El hecho administrativo no impone deberes a los administrados…, los hechos son imposibles de anular, produciendo sólo responsabilidad de la Administración”.

De un serie de interrogantes que hace Manuel María Diez, en su obra Manual de Derecho Administrativo, Tomo 1, Edit. Plus Ultra, 1997, Buenos Aires, concluye definiendo el acto administrativo en los siguientes términos: “es una declaración unilateral y concreta del órgano ejecutivo que produce efectos jurídicos directos e inmediatos”.

La clasificación de los actos administrativo es amplia porque se enfoca desde diferentes punto de vista y/o de alcance. Siguiendo la obra de Manuel María Diez se tiene:

1.       Por la Categoría (escuela francesa de servicio público): acto de regla, subjetivo, condición y jurisdiccional (introducido por Jeze).

2.       Según sus efectos: externos (autorización policial) e internos (una orden del superior, una sanción disciplinaria). El primero es el denominado propiamente acto administrativo mientras que el segundo es el acto administrativo.

3.        Organo que emana: unipersonal (es el acto de decisión) y el colegial.

4.       Sujeto interviniente: simples y compuestos, que se subdividen en complejos y colectivos.

5.       Voluntad de la Administración: negocio jurídico o meros actos administrativos.

6.       Negocio Jurídico: aquellos que aumentan las facultades, los poderes y los derechos y, aquellos que disminuyen dichos derechos.

7.       Los actos que aumentan los derechos…: admisión, autorización administrativa, concesión y la dispensa.

8.       Los que limitan los derechos…: órdenes (positivas y negativas), traslativos de derecho y actos extintivos de derechos y de relaciones jurídicas.

Dejando la clasificación apuntada, la cual debo de recordar es netamente enunciativa porque no es materia de esta obra estudiar los hechos y actos administrativos en general, debo de referirme ahora al simple acto de la administración que es dejado de lado en la práctica pero que en la jurisdicción contenciosa administrativa tiene importancia y relevancia a la hora de emitir fallo.

Para comprender y entender el alcance de este acto, transcribiré las palabras de Roberto Dromi quién afirma: “El simple acto de la administración es la declaración unilateral interna o interorgánica, realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efecto jurídicos individuales en forma indirecta. Son ellos: las propuestas y los dictámenes… Los simples actos administrativos están exentos de eficacia jurídica directa o inmediata u tiene un régimen jurídico propio.

La teoría de los actos propios deriva del derecho privado como aplicación del “principio lógico de no contradicción”, la que se aplica también al derecho público porque “es exigido al Estado un comportamiento coherente frente a los administrados, pues el obrar en contradicción son su conducta conlleva la responsabilidad estatal. Esta teoría funciona como aplicación de los principios generales del derecho, entendiendo por tales a las reglas o pensamientos derivados del orden natural… En ese marco, los principios generales del derecho de las buenas costumbres y especialmente el de la buena fe, juegan un papel protagónico en la aplicación de la teoría de los actos propios”.

A continuación resalta los efectos a la violación del principio de la buena fe: “De tal modo la invocación de tal doctrina significa una sanción a la mala fe de quién se pone en contradicción con su conducta anterior… o dicho en otros términos: infringe la buena fe quién con el ejercicio de su derecho se pone en desacuerdo con su propia conducta anterior, en la cual confía la otra parte.

La buena fe es un principio base del tráfico jurídico, por ello no se encuentra ceñido a las relaciones obligatorias, sino que tiene aplicación en las vinculaciones jurídicas que surgen del derecho público”.

Por su parte, Miguel S. Marienhoff menciona cuatro tipos de actos:

1.       Acto administrativo: efecto que trasciende la Administración Pública pues repercuten o pueden repercutir en la esfera jurídica de los administrados.

2.       Acto de administración: cuya eficacia o efecto agóntase en lo interno de la Administración Pública

3.       Acto de gobierno o político: que se distingue de los dos anteriores por su finalidad.

4.       Acto institucional (creación del autor) es una categoría especial de acto emitida por la Administración Pública y su característica especial es su no justicialidad.

Con relación a los actos, resalta Marienhoff: “Los órganos del Estado, emiten actos jurídicos administrativos. El Poder Legislativo a través de leyes. El Poder Judicial por sentencias y autos interlocutorios y el Poder Ejecutivo por decretos que pueden ser general (reglamento) o particular. También lo hace por medio de resoluciones que se diferencia del decreto porque este emana del Jefe de Estado mientras que la otra proviene de una autoridad inferior en grado.

Los actos administrativos emanan de cualquiera de los Poderes del Estado por se “consecuencia lógica de la concepción objetiva material o sustancial de Administración Pública”.

Adentrándome a lo que rige este artículo y de acuerdo con las diferentes opiniones contenidas en obras precitadas, me remito a lo escrito por el autor Marienhoff en su obra.

Con relación a la ordenanza, él cita la definición de Escriche: “es la ley o estatuto que se manda observar, y especialmente se da este nombre a las que están hechas para el régimen de los militares o para el bien gobierno de alguna ciudad, comunidad, corporación o gremio”, resaltando a continuación que son “actos administrativos de contenido general y abstracto”.

En lo concerniente al reglamento, me remito a la definición dada por Roberto Dromi, más sencilla y de mayor alcance jurídico: “Es toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa”. Al hacer una pequeña comparación con la ley, este autor nos señala que: “la ley es la expresión de la voluntad soberana del pueblo, el reglamento es expresión de la competencia reglamentaria de la Administración. La diferencia entre estas dos figuras no es de cantidad, sino de cualidad y grado”.

Sostiene también que es inherente a la competencia de la función administrativa y propia de la Administración. Tiene un régimen jurídico específico, propio y distinto de los actos y de los simples actos administrativos, pero que sin embargo, cuyas reglas se les puede aplicar supletoriamente.

La clasificación que brinda Roberto Dromi es la siguiente:

1.       subordinados o de ejecución.

2.       autorizados o de integración.

3.       reglamentos delegados

4.       autónomos o independientes

5.       de necesidad y urgencia.

Los primeros son los que emite el Poder Ejecutivo en ejercicio de su atribución constitucional con el objeto de hacer posible la aplicación y el cumplimiento de la ley.

El segundo nace también del Jefe de Estado pero por autorización expresa concedida por el Poder Legislativo. Este no delega su función legislativa sino que permite a aquel dictar ciertas y determinadas normas dentro del marco legal prefijado por el legislador.

El tercero está directamente ligado a la Carta Magna quién permite, en forma excepcional, al Ejecutivo a producir este tipo de acto administrativo pero siempre bajo la vigilancia de las Cámaras del Congreso.

Los autónomos o independientes, son los praeter legem que en el ámbito del Poder Ejecutivo dicta el jefe del gabinete bajo la denominación de decisiones administrativas, sin subordinarse a ninguna ley formal, para regir el funcionamiento interno de la Administración. Se llaman así porque su emanación no depende de ley alguna y regulan el servicio administrativo. Este tipo de reglamento se manifiesta por circulares o instrucciones que contienen directivas de los órganos superiores.

Finalmente, están los contenidos en el numeral 5 que nacen, como lo dice su nombre, por graves o urgentes necesidades públicas y tiene carácter excepcional.

Art. 49. La iniciativa en la formulación de Proyectos de Ordenanza corresponde a los Miembros de la Junta Municipal.

Concordancias: Artículos: 37 (a), 55 y 60 (c) de la presente Ley.

Sin contradicción a lo estipulado en este artículo, el Intendente también tiene la potestad de proponer o presentar proyectos de ordenanzas, que deben ser estudiadas de acuerdo a lo reglado en el artículo 55.

Art. 50. Los proyectos de ordenanzas serán enviados por la Junta Municipal para su estudio a las Comisiones asesoras permanente respectivas, o comisiones especiales. Concluido el estudio, la Junta Municipal sancionará el proyecto de Ordenanza.

Concordancias: Artículos: 33 y 34 de la presente Ley.

Se establece el procedimiento que debe cumplir un proyecto de ordenanza. Presentada en el Plenario, se deriva a una de las comisiones citada en el Artículo 33, quién debe emitir su dictamen a favor o en contra o devolverla a su proyectista para las correcciones sugeridas.

Concluido con los pasos mencionados, el proyecto final es nuevamente considerado en el Plenario, que por medio de los votos, mayoría simple, aprueba o rechaza. Si se dá el primer caso, se remite a la Intendencia para su estudio, veto o promulgación.

Es irrestricto el cumplimiento de este artículo porque si así no fuera, la ordenanza no tendrá validez alguna por no haberse “agotado la instancia administrativa respectiva”.

Art. 51. El Intendente Municipal promulgará la Ordenanza, Reglamento o Resolución en plazo de diez (10) días hábiles de recibido.

Si dentro de dicho plazo improrrogable, el Intendente Municipal no lo objetare, la Ordenanza quedará automáticamente promulgada.

Concordancias Artículo 52, 55 y 157 de esta Ley; Artículos: 204, 205 y 238 (4) de la C.N.

¿Qué es la promulgación? Es la acción y efecto de promulgar, de publicar formalmente una ley u otra disposición de la autoridad, a fin de que sea cumplida y hecha cumplir como obligatoria. Tiene carácter ejecutivo y sirve solamente para conferir obligatoriedad a la ley.

El plazo es claro, días hábiles, o sea, se contabilizan solamente los lunes a viernes. Desde ningún punto de vista, se considera los sábados y los feriados, a pesar de que en algunas municipalidades, se trabaja hasta el mediodía de ese día.

La ordenanza puede promulgarse de dos manera. La primera de ellas es por medio de la resolución emitida por el Intendente Municipal. La segunda, por su silencio por más de diez (10) días como lo regla este artículo. En este caso se opera la promulgación tácita.

El segundo párrafo hace mención a la objeción que pudiera tener el Intendente al proyecto de ordenanza. En realidad se está refiriendo al ejercicio del veto, derecho constitucional, que utiliza la máxima autoridad administrativa, cuando posee criterio total o parcial contrario a lo remitido.

Art. 52. El Intendente Municipal podrá vetar la Ordenanza, el Reglamento o Resolución expresando a la Junta los fundamentos de sus objeciones.

Si la Junta se ratificare en su decisión con el voto de dos tercios (2/3) de la totalidad de sus miembros, el Intendente Municipal lo promulgará.

Concordancias: Artículos: 60 (b) y 157 de esta Ley. Artículo 238 (4) de la C.N.

La doctrina coincide en que el veto es un derecho político otorgado por la Carta Magna al Poder Ejecutivo, quién, disconforme con el proyecto de ley remitídole, lo devuelve al Legislativo para su estudio y consideración.

Este artículo hace referencia solamente al veto total no así a la parcial como lo establece el artículo constitucional 238, inc. 4.

Tanto la Carta Magna como la Ley Orgánica exigen que el ejercicio de este derecho debe tener fundamento. De no ser correspondido a este imperativo, el veto no es legal, es nulo por carecer de un elemento formal.

¿Qué es el veto parcial? Es el disentimiento en algún punto específico del proyecto, que se devuelve a la Junta para un nuevo estudio y consideración de la parte objetada.  

La parte no vetada, está promulgada pero suspendida su aplicación a resulta de la decisión  que podría adoptar la Junta cuando trate el veto presentado.

¿Se puede publicar la parte no vetada para su cumplimiento? No es necesario porque esta ley otorga el mecanismo para la implementación total de la ordenanza estudiada.

El segundo párrafo se refiere a la ratificación del Legislativo, quién debe reunir el 75% de los concejales electos para que el proyecto original de la ordenanza remitida sea promulgada por el Intendente.

Como la Junta está conformada por oficialista (responden al partido del Administrador) y por opositores, se presentan casos en que no se logra el porcentaje antes escrito, con lo cual, se acepta el veto presentado. En otros casos, la Intendencia no puede evitar el rechazo de su veto.

En la vida política, tanto nacional como internacional, se “negocia” este porcentaje y, cualquiera de los Poderes, logra el objetivo perseguido.

Cualquiera de los Poderes, puede recurrir al Tribunal de Cuentas, Primera Sala, a promover una demanda de nulidad contra lo resuelto.

Debo de realizar un llamado de atención a los vocablos objeción y veto que usado como sinónimos.

Profesionales constitucionalistas no poseen criterios equivalentes con relación a las palabras estudiadas.

Para el Prof. Dr. Miguel Ángel Pangrazio, objeción y veto poseen significado diferentes. La objeción es un acto administrativo por el cual el órgano competente, expone los motivos por lo cuales está en disidencia con la ley u ordenanza (en este caso). Por su naturaleza, es sometido a revisión.

El veto es un acto político emanado de la Constitución Nacional otorgado al Poder Ejecutivo, quién en ejercicio de este derecho, deniega  la vigencia total o parcial de la ley puesta a su consideración. Su aplicación no necesita de fundamentación alguna. No es revisable por el Poder Legislativo y por ende, no es un acto administrativo.

Las diferencias sustanciales entre ambos vocablos señaladas por el Prof. Dr. Pangrazio son: objeción: es un acto administrativo, necesita de fundamentación para su implementación y está sujeto a revisión; veto: es un acto político, no sujeto a revisión, no necesita fundamentación alguna para su ejercicio.

El Dr. Bernardino Cano Radil, en su reciente obra “Manual de Derecho Constitucional y Político”. La legitimación del poder y su problemática. La Sociedad Política Organizada, Ediciones Jurídicas Catena S.A., 2004, Asunción Paraguay,  se refiere en los siguientes términos al presente caso: “La Constitución de 1992 denomina de la objeción parcial o total del Poder Ejecutivo, al derecho que tiene que vetar, parcial o totalmente, un proyecto de ley sancionado por ambas Cámaras del Congreso”, con lo cual está asemejando los criterios castellanos de nuestra Ley Suprema y la Ley Orgánica.

Reglón continúo el autor nacional dice: “La objeción o veto Ejecutivo es la oposición que expresa mediante decreto fundado el Presidente de la República o quién lo sustituyera a tenor del artículo 234 Constitucional para oponerse ala promulgación y publicación de una ley sancionada por el Congreso”. 

Como se aprecia, pareciera tener razón el Dr. Cano Radil, pero sin embargo, esta laguna jurídica o esta diferencia interpretativa solamente podrá ser aclarara por la Corte Suprema de Justicia a respaldo del artículo 247 de la Constitución Nacional.

“La promulgación es la acción y efecto de promulgar formalmente una ley u otra disposición de la autoridad, a fin de que se cumpla obligatoriamente”, Emilio Fernández Vázquez, Diccionario de Derecho Público (Administrativo – Constitucional – Fiscal), Edit. Astrea, 1981, Buenos Aires.

Promulgar es “publicar solemnemente una ley u otra disposición de la autoridad”, Diccionario General Ilustrado de la Lengua Española, Tercera Edición corregida y ampliada. Bibliograf, España, 1976.

En términos jurídicos “esta expresión está reservada al decreto que el jefe del Estado, cuando no hace uso de su facultad de veto, suscribe con el ministro refrendatario, ordenando su publicación y ejecución de una ley sancionada por el Poder Legislativo”, Manuel Osorio, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, Edit. Obra Grande S.A., Montevideo, Uruguay.

En los gobiernos locales, la resolución emitida por la Intendencia es el instrumento legal por la cual se promulga y se ordena la publicación de una ordenanza, teniendo ella fuerza de ley en el territorio respectivo.

Jurisprudencia

CSJ, Paraguay, sala penal, 2003/02/17. U.V., I.J. C/ Resolución Nº 878 del 22 de junio de 2000, dictada por la Junta Municipal de Lambaré (Ac. Y Sent. Nº 55). Asunción 17 de febrero de 2003.

En caso contrario, ¿se halla ajustado a Derecho?

A la segunda cuestión planteada, el doctor Rienzi Galeano, prosiguió diciendo: El Tribunal de Cuentas, Primera Sala, por Acuerdo y Sentencia Nº 87 de fecha 10 de Agosto de 2001, resolvió: “…No hacer lugar a la presente demanda contencioso-administrativa deducida por los señores: “I.J.U.V. y otros c. Resolución Nº 878/00, Acta 201, del 22 de junio de 2000, dictada por la Junta Municipal de Lambaré. Imponer las costas a la perdidosa.

Que, los accionantes señores I.J.U.V., Pedro Aguiar, Miguel Angel Aguilera, Rubén Benítez Romero y Ramón Calderón Ruiz, bajo patrocinio de abogados, se alzan en contra de la citada resolución, señalando que han recurrido ante el Tribunal de Cuentas a solicitar se declare la nulidad de la Resolución Nº 878/00, dictada en forma unipersonal por el entonces Presidente de la Junta Municipal de la ciudad de Lambaré, señor Delmiro Fernández, por no haber cumplido la persona que lo dicto las expresas exigencias establecidas en la Ley Nº 1294/87, “Orgánica Municipal”, para el emisión de dicha resolución. Añaden los recurrentes que el Tribunal de Cuentas, primera Sala, manifiesta que han recurrido ante esta Instancia, a destiempo, manifestando los mismos al respecto que no existe fecha desde donde puedan contar para que transcurra el tiempo de accionar, en razón de que dicho acto administrativo es un acto nulo e inexistente. Destacan igualmente que el Art. 38 de la Ley Orgánica Municipal establece la competencia de la Junta Municipal, en materia de Hacienda y Presupuesto, y que la Junta es un órgano colegiado quienes en plenario deben estudiar tan importante acto administrativo, y no como sucedió en la cuestionada resolución, que fue aprobada por una sola persona, el entonces, Presidente de la Junta Municipal Delmiro Fernández, dictando una resolución que ni se secretario ha refrendado, por lo que dicho acto unipersonal es nulo de nulidad absoluta, por estar en contraposición a las normativas establecidas en la Sección Cuarta de la Formación y Sanción de las Ordenanzas, los Reglamentos y Resoluciones y el Art. 149 y demás concordantes de la Ley Nº 1294/87. Siguen diciendo los accionantes que el entonces Intendente Municipal, según Nota Nº 94/00 solicitó a la Junta Municipal una reprogramación y ampliación presupuestaria del presupuesto año 200, consistente en rubros varios. Sin embargo, la Junta Municipal por Resolución Nº 867/00 estableció el monto diario a percibir de acuerdo a las categorías y los jornaleros afectados al rubro 149, resolviendo enviar los demás rubros a la comisión Asesora de hacienda y Presupuesto, para un mejor estudio. Posteriormente según los administrados, por Resolución Nº 148/00 el Intendente municipal veta la Resolución Nº 867/00, por la cual se aprobó única y exclusivamente el rubro a 149 de jornaleros, no siendo tratados la totalidad de los rubros solicitados ni aprobados por la Junta Municipal. Resaltan que la resolución Nº 878/00 confirma plenamente la intención del ex intendente Juan Carlos Villalba de conseguir aún con expresas violaciones de la Ley Orgánica Municipal una reprogramación del presupuesto en complicidad con el señor Delmiro Fernández, en ese momento Presidente de la Junta Municipal.

Que, pasando a estudiar la cuestión planteada, observo que el Tribunal de Cuentas, Primera Sala, no hizo lugar a la presente demanda, en primer lugar porque el A-quo entre la fecha de la resolución cuestionada y la fecha en que fue depositada la presente demanda ante este Tribunal, transcurrió en exceso el plazo que los actores tenían para atacar el acto administrativo impugnado. En segundo lugar, porque no se han dado los dos tercios exigidos en el Art. 52 de la Ley 1294/87 para que opere la ratificación de la Junta Municipal a una decisión vetada (Resolución Nº 867/00); consecuentemente quedó aprobada la reprogramación presupuestaria presentada por el Ejecutivo Municipal en la Nota Nº 94/00 (fs. 34). En ese orden de cosas, pasando a auscultar los orígenes del actual litigio, observo que los mismos se inician cuando el entonces Intendente Municipal de Lambaré, Juan Carlos Villalba, por nota Nº 94 del 29 de marzo de 2000 (fs. 2/4), solicita a la Junta Municipal la reprogramación de los rubros 121, 149, y varios rubros más. La Junta Munici0pal se reúne el 11 de mayo de 2000 para tratar el pedido, planteándose dos mociones, ganando la moción Nº 1, resolviéndose en consecuencia tratar única y exclusivamente el rubro 149, el de jornaleros, decidiéndose que los demás rubros cuyas reprogramaciones fueron solicitadas se giren nuevamente a la Comisión Asesora de Hacienda para realizar los estudios rigor. Consecuencia de esa decisión de la Junta Municipal, obrante en el Acta 193 del 11 de mayo de 2000, fue la Resolución Nº 867 de esa fecha, que estableció el monto diario a ser percibido por los funcionarios que se encuentran afectados bao el rubro 149 “jornales varios”. El Intendente, sin embargo, conforme Resolución Nº 148 del 20 de mayo de 2000 (fs. 14), impugna en su totalidad la Resolución Nº 867 de la Junta Municipal, por no resolver in tottum el pedido de reprogramación, presentado con anterioridad. El 22 de junio de ese año, la Junta Municipal se reunió para tratar entre otras cosas el veto del Intendente. En dicha sesión se presentó una nota firmada por seis Concejales para rechazar el vero por unanimidad, no hubo consenso ya que cinco concejales no estuvieron de acuerdo con su tenor. En ese momento presentaron la nota, y quisieron retirarla al no haber la unanimidad que se menciona en ella, oponiéndose a ello el Presidente de la Junta porque según el mismo la referida nota ya fue puesta a consideración y de esa forma se aprobó (fs. 20); seguidamente ante la falta de acuerdo para proseguir la sesión bajo condiciones normales, el Presidente de la Junta levanta la sesión (Acta Nº 201 de la Junta Municipal del 22 de junio de 2000, fs. 18/22). Posteriormente el Presidente de la Junta emite la Resolución 878/00 cuestionada en éstos autos, resolución ésta por la cual se rechaza la propuesta del rechazo del veto y se aprueba el pedido de reprogramación presupuestaria presentada por el Ejecutivo Municipal en la nota Nº 94/00 del 29 de marzo de 2000.

Que, teniendo en consideración la relación de hechos formulada en el parágrafo anterior, tengo que primeramente dilucidar si la resolución impugnada es o no  nula como afirman los accionantes. Al respecto debo señalar la Resolución Nº 867 del 11 de mayo de 2000, emitida por la Junta Municipal, solamente estableció el monto diario a ser percibido por los jornaleros afectadas bajo el rubro 149, no así los otros rubros cuya reprogramación solicitara el Intendente, rubros éstos que fueron derivados para su estudio a la Comisión de Hacienda de la Junta, conforme surgen del estudio del Acta que dio origen a licitada resolución. Sin embargo, el Intendente municipal por resolución Nº 148 /fs. 14) vetó la resolución Nº 867 de la Junta Municipal por no resolver la totalidad del pedido de reprogramación. El 22 de junio de ese año, la Junta Municipal ser reunió para tratar el veto del Intendente. Como puede leerse en el Acta Nº 201, solamente se trató en dicha sesión la nota que rechazaba el veto del Intendente, cuyos avatares relatara precedentemente. En ella no se trató absolutamente nada que se refiera a los otros rubros ajenos al rubro 149, cuya reprogramación solicitara la Intendencia. Es más, ni siquiera se llegó a discutir en esa sesión la ratificación del Intendente del pedido de reprogramación obrante en el Art. 2º  de la Resolución Nº 148. No obstante, lo acotado precedentemente, el Presidente de la Junta Municipal Belmiro Fernández, dictó la resolución Nº 878/00 del 22 de junio de 2000, que rechazaba la propuesta de rechazo del veto y acepta el vero interpuesto por la Intendencia Municipal en contra de la resolución Nº 867/00, Acta Nº 193, aprobado por tanto el pedido el reprogramación presupuestaria presentado por el Ejecutivo Municipal en la Nota Nº 94/00 del 29 de marzo de 2000. Esto significa que el Presidente de la Junta Municipal, per se, resolvió aprobar y sancionar la reprogramación presupuestaria con respecto a la totalidad de los rubros solicitados por la Intendencia Municipal, en abierta violación de lo estatuido por los Arts. 38, 52 y 56 de la Ley Nº 1294/87 “Orgánica Municipal”.

Que, resulta evidente que el Presidente de la Junta Municipal Delmiro Fernández, se excedió en sus atribuciones legales al emitir la susodicha resolución, incurriendo en lo que doctrinariamente se llama el vicio de desviación de  poder, pues se nota a simple vista que actuó por una finalidad distinta a aquella querida o expresada presuntamente por la ley. Como dice Hauriou el mismo hizo uso de poderes para otros fines, que aquellos para los cuales esos poderes le fueron conferidos (Manuel Argañarás – Tratado de lo Contencioso Administrativo, Pág. 432). Por otro lado, no puedo dejar de señalar que la motivación expresa en el considerando de la resolución Nº 878 y lo resuelto en su parte dispositiva, no guarda ninguna relación como lo efectivamente tratado y resuelto por la Junta en su sesión del 22 de junio de 2000, conforme se desprende del Acta Nº 201 (fs. 90/94), que es su antecedente inmediato. Igualmente nos encontramos ante un acto irrazonable ya que no hay, como se ha visto, una relación lógica proporcionada entre el consecuente y los antecedentes, ente del objeto y el fin. En consecuencia, se trata de un acto administrativo que tiene vicios muy graves, cuyo resumen es el siguiente; a) el Presidente de la Junta Municipal fehacientemente incumplió sus deberes legales al emitir el acto impugnado; b) el órgano Colegiado (Junta municipal) no ha sometido a deliberación ni votación de sus Miembros los temas resueltos por la resolución Nº 878/00, y c) el acto tiene una motivación equívoca, por no decir falsa. Estos vicios a mi parecer tornan la referida resolución en un acto nulo, de nulidad absoluta.

Que, como se ha visto precedentemente, la resolución impugnada es nula, pues gozando de una apariencia de legalidad, padece, sin embargo de vicios graves en sus elementos esenciales, que no hace que sea posible la producción de sus efectos normales. Ahora bien, me pregunto si se puede dejar de pervivir en un acto administrativo que adolece de vicios tan groseros, pese a que de acuerdo a las constancias de autos, ha caducado el derecho que tenían los accionantes para impugnarlo. En ese sentido, es preciso advertir que en el Derecho Administrativo la categoría de actos nulos corresponde a la de los actos afectados por nulidades absolutas en el ámbito del Derecho Civil. En este último ámbito  no puede dejar de mencionarse el Art. 39 del Código Civil que dispone lo siguiente: “Nulidades declaradas de oficio: cuando el acto es nulo, su nulidad será declarada de oficio por el juez, si aparece manifiesta en el acto o ha sido comprobada en juicio. El Ministerio Público y todos los interesados tendrán derecho9a  alegarla. Cuando el acto es anulable, n podrá procederse sino a instancia de las personas designadas por la ley”. Igualmente el Art. 658 del Código Civil estatuye en su inc. a) que la acción de la impugnación de los actos nulos es imprescriptible. Estas disposiciones de nuestro Código Civil pueden se empleadas analógicamente al ámbito administrativo, si bien desde luego que su ampliación debe hacerse teniendo en cuenta los matices propios de los contencioso-administrativo. Por ello, basándome en la disposiciones citadas precedentemente, y en la doctrina que sobre este tema tienen los principales autores en materia contenciosa, entre ellos Héctor Jorge Escola en su “Compendio de Derecho Administrativo”, Pág. 534, soy del parecer que la acción para impugnar judicialmente en acto administrativo nulo, como se ha demostrado que era la resolución cuestionada, es imprescriptible, cabiendo igual conclusión respecto del plazo para el planteamiento de sus recursos administrativos que permitan impugnarlo.

Que, por tanto, conforme a las consideraciones que formulara en lo parágrafos anteriores, es mi opinión que la sentencia emitida por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala debe ser revocada in tottum, correspondiendo en consecuencia que se decrete la revocación de la resolución impugnada. En cuanto a las costas, habiendo requerido el tema  de interpretación doctrinaria y legal, las costas del pleito deben ser impuestas en el orden causado. Es mi voto.

A su turno, los doctores Irala Burgos y Paredes, manifiestan que se adhieren al voto precedente por los mismos fundamentos.

Por los méritos del Acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, resuelve: Tener por desistido, al recurrente del recurso de nulidad planteado. Revocar el Acuerdo y Sentencia Nº 87 de fecha 10 de agosto de 2001, dictada por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala. Imponer las costas en el orden causado. –Felipe Santiago Paredes. –Wildo Rienzi Galeano. –Jerónimo Irala Burgos.- Secretario, Alfredo Benítez Fantilli.

Art. 53. Dentro de los cinco (5) días hábiles de promulgada la Ordenanza, el Intendente Municipal la remitirá al Ministerio del Interior para su conocimiento.

Concordancia: Artículo 20 de esta Ley.

Con relación a este artículo, me remito a lo comentado en el artículo 20 de esta Ley.   

Art. 54. Las Ordenanzas tendrán fuerza obligatoria desde el día siguiente de su publicación en dos (2) diarios locales donde los hubiere.

A falta de ellos, después de la exposición de su texto durante cinco (5) días, por lo menos, en sitios públicos del Municipio o mediante la difusión por otros medios idóneos en el mismo plazo.

Concordancia: Artículo 213 de la C.N.

La publicación es un requisito fundamental que integra la fase de eficacia de la ordenanza, en cuanto a su obligatoriedad. Así lo reza la primera parte del artículo constitucional. Su objetivo es dar a conocer a toda la ciudadanía dicha ordenanza.

La norma nos da a entender que la publicación por un día es suficiente para que la ordenanza tenga fuerza de ley.

Sin embargo, la inexistencia de algún medio de prensa escrito, obliga a la autoridad municipal a proceder de manera distinta y por un término determinada a fin de que la ciudadanía conozca la ordenanza promulgada, utilizando los espacios públicos, radios emisoras y las iglesias para la publicación.

Art. 55. Los proyectos de ordenanzas remitidos a la Junta Municipal por el Intendente serán sancionados en el periodo de sesiones del mismo año, salvo que hayan sido devueltos por falta de tiempo para considerarlos. En caso contrario, se reputará, que fueron sancionadas, y el Intendente Municipal los promulgará como Ordenanzas.

Concordancia: Artículo 51 de esta Ley.

Los proyectos remitidos por la Intendencia deben ser tratados indefectiblemente durante el año legislativo. No pueden se encajonados. Deben posee determinación alguna de parte de la Junta: aprobación o rechazo, a fin de que el proponente puede recurrir al veto, si fuera necesario, como comentara anteriormente.

El silencio del Legislativo municipal provoca la aprobación ficta del proyecto, debiendo posteriormente cumplirse con su promulgación y publicación.

A pesar de la imperativa norma, puede el Legislativo utilizar la excusa de “sobre cargo de trabajo” y devolver el proyecto. En la práctica no está bien visto este proceder, pero es legal.

Art. 56. Todo acto legislativo de la Junta Municipal, requerirá el voto de la mayoría de los miembros presentes, a excepción de aquellas ordenanzas para las cuales se exija el voto de la mitad más uno de la totalidad de los miembros de la Junta.

Concordancias: Artículos 26, y 157 de esta Ley

La norma es clara. Cualquier acto administrativo debe contar con la mitad más uno de lo concejales presentes en el momento del estudio y consideración del proyecto. Debo resaltar que la sesión de la Junta debe iniciarse con el quórum legal requerido.

Las excepciones son casos: el estudio y consideración del veto y del presupuesto general. Para ambos casos, se requiere los 2/3 de los concejales electos.

Jurisprudencia

C.SJ. Asunción, Setiembre, 22-997. “Irma Elena Ortiz Vda. De Calvet c/ Resol. J.M. Nº 34/94, de fecha 21 de marzo de 1994, dic. Por la J.M. de Luque” (Ac. Y Sent. 532).

Asunción, 22 de Septiembre de 1997.

¿Es nula la sentencia apelada?

En caso contrario, ¿se halla ajustada a derecho?

A la primera cuestión planteada, el doctor Paredes dijo: Examinando los autos, no se observan omisiones ni violaciones procesales que pudieran ocasionar la nulidad de la resolución dictada por el Inferior. Puntualizando el hecho de haber sido enviado un telegrama colacionado a la Junta Municipal e Intendencia de la ciudad de Luque, no puede ser tenido como punto de partida para el cómputo del plazo señalado en la Ley 1462/35, pues para la demandante era incierta la actitud que finalmente habría de tomar el Intendente municipal (en ése entonces no se había pronunciado todavía sobre lo resuelto por la Junta municipal en fecha 4 de marzo de 1994, que concedía el total del terreno peticionado). Además, no existió notificación para la misma, de cuanto se estaba diligenciando. Por otro lado, se halla agotado el procedimiento administrativo, desde el momento en que la interesada en adquirir el terreno municipal solicitó dicho inmueble en compra. Realizado el pedido, pasó a una esfera de decisión, con la cual no tenía nexo procesal alguno. De manera que nos encontramos ante un caso atípico de procedimiento administrativo. Por lo antecedente expuesto, corresponde desestimar este recurso. Es mi voto.

A su turno, los doctores Irala Burgos y Rienzi Galeano, manifiestan que se adhieren al voto que antecede por los mismos fundamentos.

A la segunda cuestión planteada, el doctor Paredes prosiguió diciendo: El Acuerdo y Sentencia Nº 155 del 29 de diciembre de 1955, dictado por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala resolvió: Hacer lugar a la presente demanda contencioso-administrativa, deducida por la señora Irma Elena Ortiz Vda. De Calvet c/ Res. J. Municipal Nº 34/94 dictada por la Junta municipal de Luque. Revocar la resolución de la J. Municipal Nº 34/94 y confirmar la Resolución de la J. Municipal Nº 27/94. Imponer las costas, a la perdidosa.

A fojas 351 al 356 de autos, se halla agregada la contestación de la demandante.

Examinados éstos autos, comprobamos que la Municipalidad de Luque, por resolución Nº 2048/91autorizó a la señora Irma Báez de Calvet la transferencia de sus derechos de arrendamiento sobre una fracción de terreno municipal, ubicada en la Segunda Compañía de Campo Grande de la jurisdicción de Luque, a favor de la señora Irma Elena Ortiz Vda. De Calvet. La superficie total del terreno es de 3.996 metros cuadrados.

Mas adelante, la nueva arrendataria solicitó la compra del terreno municipal, emitiéndose dos dictámenes en la Comisión asesora a la que se giró dicho pedido. Uno en mayoría, aconsejó la venta de todo el terreno, y otro en minoría, que sugirió vender solo 800 metros cuadrados del total de superficie solicitada. En sesión ordinaria de fecha 26 de febrero de 1994, la Junta Municipal de Luque votó por el dictamen en minoría (el resultado fue de 5 a 4). Inmediatamente después, uno de los Concejales presentes planteó moción de reconsideración sobre el asunto aprobado. La plenaria de la Junta hizo lugar a dicho pedido.

El Art. 58 del Reglamento interno de la Junta Municipal de Luque dispone: Es moción de reconsideración toda proposición que tenga por objeto rever un punto o un asunto aprobado por la Junta, en general o en particular. Estas mociones sólo podrán formularse mientras el asunto se encuentre en discusión, salvo que posteriormente nuevos hechos lo ameriten. Las mociones de reconsideración se tratarán inmediatamente después de formuladas y tendrán efecto con el voto de la simple mayoría de los presentes, cuyo número no será inferior al existente en el momento de asumirse la resolución.

Examinando el artículo transcripto vemos que permite reconsiderar un asunto ya decidido (rever: se vuelva a ver), un punto o un asunto aprobado por la Junta. Cuando dice: …estas mociones sólo podrán formularse mientras el asunto se encuentre en discusión…, está significando que deben ser inmediatamente planteadas, apenas se haya votado sobre algún asunto. También inmediatamente votadas, se refiere a las mociones, no al asunto mismo objeto de la discusión. Cuando señala en su último párrafo que el número de los presentes no será inferior al existente en el momento de asumirse la resolución que dio origen a la reconsideración planteada, se refiere a la votación de la moción, es decir a la posibilidad de “volver a ver lo resuelto”. En el caso concreto: Se tomó la determinación de conceder 800 metros cuadrados de terreno. La votación fue de 5 a 4 (el Presidente de la Junta no vota, sólo desempata). Luego uno de los concejales planteó la reconsideración inmediatamente, y en la misma sesión. Ninguno abandonó la sesión. Se votó “por la moción”, y basta la simple mayoría para que el asunto resuelto en primera instancia sea nuevamente tratado. Eso es lo que dispone el Art. 58.

Una vez lograda la reconsideración, basta la simple mayoría de votos de los presentes para trocarse aquella resolución originaria. Lo disponen los artículos 56 y 57 de la Ley Orgánica Municipal, Art. 56: “Todo acto legislativo de la Junta Municipal requerirá el voto de la mayoría de los miembros presentes, a excepción de aquellas ordenanzas para los cuales se exija el voto de la mitad más uno de la totalidad de los miembros de la Junta”. En ningún artículo, sea de Ley o del Reglamento de la Junta se menciona que para modificar o revocar un acto legislativo (ordenanza, reglamento o resolución) tenga que recurrirse a mayoría calificada. Y si hubieran dudas todavía sobre este tema, el Art. 57 es fulminante: “Para modificar o revocar ordenanza se observará el mismo procedimiento establecido para su sanción”.

La interpretación dada por las partes al Art. 58 del Reglamento es incorrecta. De manera que la Res. Nº 27/94 del 4 de marzo de 1994, por la que concede la totalidad de la superficie del terreno solicitado se ajusta a las disposiciones legales que regulan los actos de los agentes (de la Junta municipal). Y no habiendo nada irregular en la formulación de la resolución, la posterior Nº 34/94 del 21 de marzo de 1994 carece de efecto, y ella sí es irregular, puesto que fue dictada una vez que la resolución pasó a la instancia posterior, la cual es la Intendencia municipal; para más 17 días después de la primera. Recordemos lo dispuesto en el Art. 51 de la Ley Orgánica Municipal: El Intendente Municipal promulgará la Ordenanza, Resolución o el Reglamento en el plazo de diez días hábiles de recibido. Si dentro de dicho plazo improrrogable, el Intendente municipal no lo objetare, la Ordenanza quedará automáticamente promulgada”.

En el caso de autos, el tiempo transcurrido fue más del señalado en el artículo transcripto. Por tanto, se considera la resolución como promulgada automáticamente. Para mayor argumentación, debemos tener presente la nota 92/94 de fecha 25 de marzo de 1994, remitida por el Intendente Municipal al cuerpo legislativo, en donde sienta su posición con respecto al asunto en trámite.

Es facultad discrecional de la Junta conceder una parte o toda la extensión del terreno solicitado. La autonomía municipal, consagrada en la Constitución Nacional (Arts. 156 y 166) hace que los actos realizados por el Intendente y Junta municipal dentro del ámbito de sus respectivas competencias, no sean justiciables. Lo son solamente aquellos que se hayan realizado al margen de las formalidades establecidas en las leyes. El Poder Judicial de hecho, no puede resolver sobre lo que es competencia exclusiva del Gobierno municipal. En el caso de autos, lo hace sólo con el objeto de decidir acerca de la legalidad del procedimiento seguido para la sanción y promulgación de una resolución que afecta el interés de un particular.

Dicho de otro modo, fue vulnerado un derecho de la actora, pues habiendo obtenido por Resolución de la Junta la concesión en venta de la superficie total de un terreno municipal, no se pudo cristalizar, debido a otro acto extemporáneo de la Junta, y no por el veto del Ejecutivo. Este dejó vencer el plazo, produciéndose la aceptación ficta de la primera resolución. Voto por la confirmación.

A su turno, los doctores Irala Burgos y Rienzi Galeano, manifiestan que se adhieren al voto que antecede por los mismos fundamentos.

Por los méritos del acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal resuelve: Desestimar el recurso de nulidad. Confirmar el Acuerdo y Sentencia Nº 155 de fecha 29 de diciembre de 1995, dictado por el Tribunal de Cuentas, primera Sala. Costas a la perdidosa.

Art. 57. Para modificar o revocar Ordenanza, se observará el mismo procedimiento establecido para su sanción.

 


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