LEY Nº 1294/87 ORGÁNICA MUNICIPAL CONCORDADA Y COMENTADA
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Jurisprudencia
CSJ, Sala Constitucional. Asunción, Junio 18-998. Eduardo Martínez y otros c/ Municipalidad de Cnel. Oviedo (Ac. Y Sent. Nº 114).
Asunción 18 de junio de 1998.
¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida?
A la cuestión planteada, el doctor Sapena Brugada dijo: Se presentó ante esta Corte el abogado Oscar Escobar Toledo, en representación de la Municipalidad de Coronel Oviedo a solicitar la declaración de inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del acuerdo y sentencia 17 de fecha 30 de diciembre de 1994, dictado por el Tribunal de Apelaciones, Segunda Sala de la Circunscripción Judicial de Caaguazú y San pedro.
1. La Municipalidad de Coronel Oviedo dictó la resolución 279/94. Por la misma se emplazó a los afectados por la construcción del mercado municipal Nº 1 de dicha ciudad, a desocupar sus lugares de trabajo y reubicarse en los asignados, hasta tanto se terminen las obras. Los vendedores peticionaron un amparo constitucional, obteniendo como medida cautelar la prohibición de innovar. El Juez de primera instancia dictó la S.D. 247 de fecha 14 de noviembre de 1994, que resolvió desestimar la acción de amparo constitucional por improcedente y en consecuencia ordenar el levantamiento de la medida cautelar decretada imponiendo las costas en el orden causado.
2. En segunda instancia, por el Acuerdo y Sentencia impugnado, se resolvió revocar con costas la sentencia apelada, y en consecuencia disponer que los accionantes continúen desenvolviéndose en sus respectivos lugares de trabajo.
3. Se presentó entonces ante esta Corte, el representante legal de la Municipalidad, alegando que el fallo de segunda instancia es violatorio del art. 166 de la Constitución Nacional, que consagra el principio de la autonomía municipal.
4. La acción debe prosperar; La Municipalidad en uso de las facultades propias de la autonomía que le reconoce la Constitución, dictó la resolución Nº 279/94. Lo que la Constitución pretendió con el artículo constitucional es justamente permitir que los municipios puedan ejercer actos administrativos en beneficio de su comuna. En este caso concreto, tomar medidas para la mejora y construcciones del mercado de abasto. Corresponde por tanto, hacer lugar a esta acción. En relación a la autonomía municipal, esta Corte se ha expedido en el Acuerdo y Sentencia Nº 540 del 20 de diciembre de 1996 y que en su parte pertinente dice: Esta Corte en cuantas ocasiones se ha suscitado cualquier cuestión de orden municipal, ha sido consecuente con las expresas y concretas previsiones constitucionales, que garantizan la libre gestión de las comunas en materia de su competencia . Otro fallo que hace alusión a esta soberanía del municipio se encuentra en el Acuerdo y Sentencia Nº 400 del 5 de diciembre de 1995: Que, a lo expresado cabría agregar que la gestión de los municipios, como organismos fundamentales de la democracia y gobierno local, debe ser fortalecida antes que limitada, por obra de privación de legítimos recursos, sin los cuales se limitan seriamente sus posibilidades de éxito. Por tanto, sobre la base de lo precedentemente expuesto, y en consideración con el dictamen del Fiscal General del Estado, voto por hacer lugar a esta acción. Costas a la perdidosa.
A su turno, los doctores Paciello Candia y Lezcano Claude, manifestaron que se adhieren al voto del ministro preopinante, doctor Sapena Brugada, por los mismos fundamentos.
Por los méritos del acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, resuelve: Hacer lugar a la presente acción de inconstitucionalidad y en consecuencia, declarar la nulidad del Acuerdo y Sentencia 17 de fecha 30 de diciembre de 1994, dictado por el Tribunal de Apelaciones, Segunda Sala, de la Circunscripción Judicial de Caaguazú y San Pedro. Imponer las costas, a la perdidosa.
Art. 12. Las ordenanzas, reglamentos y resoluciones que dictaren las Municipalidades no podrán quedar sin efecto, sino de acuerdo a las disposiciones de esta ley.
Concordancias: Artículos: 37, 48, 51, 53, 54, 55, 232 de esta Ley. Art. 7 del C.C.
Las definiciones de las palabras ordenanza, reglamento y resolución están establecidas en el artículo 48. Estos son actos administrativos emanados de las autoridades locales con alcance particular o general. Pueden ser recurridas ante la misma sede y, agotada esta instancia, ante el Tribunal de Cuentas, en cualquiera de sus Salas.
Con relación a los efectos y atendiendo el carácter de ley superior, le son aplicables lo reglados en el Código Civil, Título Preliminar: De las Disposiciones Generales. En especial debo mencionar el artículo 7º de dicho cuerpo legal: Las leyes no pueden ser derogadas, en todo o parte, sino por otras leyes, o sea, las ordenanzas, los reglamentos y las resoluciones solamente pueden ser cambiadas por otras de igual clase y respetando los principios generales reglados en nuestra ley de fondo.
Art. 13. Ninguna institución del Estado podrá apropiarse de las rentas o bienes muebles e inmuebles municipales, sino con sujeción a lo prescripto en esta ley.
Concordancias: Artículos. 14, 105, 108, 109, 111 de esta Ley y Artículos 168/9/70 C.N.
Es muy clara la prohibición emanada de este artículo pero atendiendo el tiempo de promulgación de la Ley, ella es incompleta. Por ello es preferible analizar desde la norma constitucional que incluye a los entes autónomos, autárquicos o descentralizados.
Fue muy común en tiempos pasados que alguna Institución estatal, seccionales coloradas, el ejercito paraguayo o algún ministerio, se apropiaban de tierras municipales para provecho propio o personal.
Desde la llegada de la democracia, los diferentes gobiernos locales asuncenos, han promovido acciones judiciales de nulidad de títulos a fin de recuperar los bienes municipales enajenados ilegalmente durante la dictadura.
Art. 14. No se afectará ninguna fuente de renta municipal, ni se declarará nacional ningún tributo municipal, sin conceder a los Municipios otros ingresos en sustitución de aquéllos.
Concordancias: Artículos 3, 9, 118, 120, 124, 125, 127, 128, 235 (ultima parte). Artículo 168/9/70 C.N. y Artículos 716/7 (C.P.C.)
La municipalidad cuenta con ingresos corrientes, de capital y los provenientes de legados y donaciones. Dentro de los ingresos de capital, se incluyen los ingresos tributarios que están conformados por los impuestos, tasas y contribuciones especiales. Todos estos son creados por ley y para el funcionamiento del municipio.
A pesar de la prohibición expresa del artículo, las municipales, en reiteradas oportunidades, vieron sus cuentas corrientes bancarias embargadas o sus rentas afectadas por alguna determinación judicial. Estos actos judiciales impedían el la disponibilidad inmediata y directa de sus ahorros, con lo cual, su movimiento comercial se interrumpía ilegal. Los embargos servían más bien como actos coercitivos con el fin de obtener el cumplimiento de la obligación contraída por el municipio.
Ante hechos de esta naturaleza, se debió de modificar el artículo 716 del C.P.C. que en su redacción actual dispone: Bienes inembargables: e) sobre bienes y rentas del Estado, de las entidades autárquicas o autónomas o de los departamentos o municipalidades que está reforzada por el 717: El embargo indebidamente trabado sobre alguno de los bienes enumerados en el artículo anterior, será levantado de oficio a petición del embargado .
La laguna jurídica producida por la práctica fue llenada con la modificación del artículo procesal precitado. Con ello no está desprotegido el acreedor municipal sino que posee otros medios legales para percibir su crédito.
Art. 15. Las Municipalidades no están obligadas a recaudar tributos de carácter fiscal, sino de conformidad con la Ley.
Concordancias: Artículos. 169 y 179 C.N.
La Constitución es clara al determinar que los impuestos y los tributos son creados por ley nacional. Es por ello que la propia ley de creación del impuesto debe otorgar al municipio la capacidad o la potestad de ser recaudadora de él.
Es el caso del impuesto inmobiliario, novedad de la Carta Magna de 1992 y primer acto o paso hacia una efectiva descentralización y autonomía municipal. El municipio es acreedor (70%) y como agente de retención por el remanente (30%).
Cuando el agente redentor no deriva lo recaudado dentro del plazo legal, a los beneficiarios respectivos, incurrirá en la conducta reprochable de la defraudación. En términos de la Ley Nº 125/91, el redentor omiso no tiene derecho al beneficio del pago fraccionado del monto no ingresado oportunamente porque el importe percibido y no transferido a su legítimo dueño no constituye propiedad del agente recaudador.
Lo expresado hasta aquí, es aplicable a las retenciones practicadas sobre el salario de los funcionarios municipales para sustentar el sistema de pensiones y jubilaciones de los mismos.
Art. 16. Los miembros de la Junta Municipal, el Intendente y demás funcionarios no podrán ser suspendidos o separados de sus cargos, sino de acuerdo con las disposiciones de esta ley.
Concordancias: Artículos 22 y 237 de esta Ley. Ley Nº 1626 De la Función Pública y la Ley Nº 317/94 De Intervención de Gobiernos Departamentales y Municipales.
El Intendente municipal y los Concejales no están sujetos a las reglas de la Ley 1626/00 por no ser empleados públicos. Ellos son elegidos en elecciones directas y por tanto, serán juzgados por sus actos de acuerdo a las normas de la Ley 317/94.
Toda expresión, afirmación escrita o verbal realizada por cualquiera de las autoridades municipales, en el ejercicio de su función, no puede ser sometida a juzgamiento por ningún tipo de tribunal judicial ni mucho menos a especial.
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