Estructuras formales e informales en las relaciones fiscales intergubernamentales, el caso México

Organizaciones y Políticas Públicas
Una mirada desde el noroeste

Estructuras formales e informales en las relaciones fiscales intergubernamentales, el caso México

Rigoberto Soria Romo

Profesor-Investigador de Tiempo Completo, Universidad de Occidente, Unidad Culiacán. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Nivel I. Correo electrónico: rsoria@culiacán.udo.mx; soriaromo@yahoo.com.mx

Resumen

En momentos de cambio en el sistema político y en la economía, las reglas e instituciones vigentes sufren desajustes e insuficiencias, provocando vacíos reglamentarios, institucionales y de poder. Esto propicia el surgimiento de actores emergentes y nuevas organizaciones que tienden a ocupar los vacíos dejados.

Aquí se sostiene que la crisis de largo plazo de la economía mexicana y los cambios en el sistema político, han propiciado el surgimiento de nuevos actores con intereses en la asignación de recursos, atribuciones y funciones en las relaciones fiscales intergubernamentales en México. Uno de estos actores emergentes es la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO).

Se muestra que la CONAGO ha creado una amplia estructura informal que ha rebasado los órganos y reglas del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal al dar sustento técnico a sus propuestas ante el poder legislativo, fuera de los canales formales establecidos por dicho sistema.

Se concluye con dos planteamientos: cambiar la forma y mecanismos para la toma de decisiones que hasta ahora ha sido vertical, de arriba hacia abajo, de la federación hacia los estados y municipios, y el diseño e instrumentación de una nueva arquitectura institucional fiscal para el federalismo mexicano.

EL SURGIMIENTO DE ESTRUCTURAS INFORMALES EN LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES, EL CASO MÉXICO

1 Introducción

Una de las claves para la estabilidad política e institucional es la existencia de reglas claras y que éstas se cumplan por las partes involucradas. Sin embargo, en momentos de cambio en el sistema político o en la economía, los acuerdos o reglas anteriores son insuficientes o no se ajustan a la nueva circunstancia, por lo que se presenta una zona de indefinición, incertidumbre o vacío institucional o normativo que posibilita el surgimiento de nuevos actores, estructuras y mecanismos que no alcanzan el grado de acuerdo y formalización de las reglas anteriores. Lo anterior da margen al surgimiento de organizaciones informales, que tienden a llenar los vacíos institucionales.

Este trabajo parte de esta idea general aplicándola al caso de las relaciones fiscales intergubernamentales en México. La hipótesis es que los cambios en la estructura económica a partir de los primeros años de la década de los ochenta del siglo pasado y en el sistema político mexicano ocurridos desde 1988, han originado el surgimiento de actores de diversa representatividad y naturaleza, con intereses en la redistribución de facultades, competencias y recursos entre federación, estados y municipios. Estos actores emergentes tratan de hacer escuchar su voz y plantear sus demandas por las vías establecidas y al no tener el eco esperado crean estructuras paralelas para llevar sus planteamientos ante los órganos de decisión de última instancia.

De manera específica, aquí se muestra que uno de los actores emergentes, la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) ha creado una estructura paralela e informal (en el sentido de que no se conocen las reglas bajo las que opera) que compite con los órganos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), haciendo llegar sus demandas directamente a la cámara de diputados, rebasando o haciendo un lado el conjunto de instituciones, normas y reglas establecidas como la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales (RNFF), la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales (Comisión Permanente), los grupos técnicos y los grupos de trabajo, y su normatividad, con los riegos, ventajas y desventajas que esto conlleva. Para desarrollar este tema, el presente trabajo se divide en 7 apartados adicionales al presente. En el segundo de ellos se describe el SNCF y sus partes componentes. En un tercer acápite se hace una breve presentación de su evolución y situación actual. En la cuarta parte se reseñan los cambios en la economía y en el sistema político, así como las transformaciones internas del SNCF. En el quinto apartado se analiza la organización formal del sistema y se evalúa su comportamiento. En el sexto se trata el surgimiento de la CONAGO y su impacto en el SNCF mediante sus propios mecanismos y estructuras, para en la parte final evaluar la situación y hacer una propuesta alternativa.

2. El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y sus partes integrantes

El SNCF es el instrumento que concreta las relaciones fiscales intergubernamentales del federalismo mexicano e incluye cuatro elementos principales: política fiscal, distribución de participaciones, colaboración administrativa y gasto descentralizado.

La política fiscal comprende el conjunto de instrumentos por medio de los cuales el sector público obtiene ingresos bajo diferentes modalidades (impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, precios y tarifas de bienes y servicios públicos y contribuciones de seguridad social) y los utiliza para financiar el gasto público y proporcionar bienes y servicios a la ciudadanía. La política fiscal incluye los impuestos y los derechos a cobrar, las tasas a aplicar, las exenciones impositivas y asuntos relacionados.

Las participaciones son los ingresos que la federación transfiere a estados y municipios, en virtud de la firma del convenio de adhesión al SNCF. Con este instrumento, estados y municipios suspenden su potestad tributaria a cambio de recibir recursos, que se tratan como ingresos propios y son gastados sin condición y sin fiscalización por parte de la federación.

La colaboración administrativa es el conjunto de funciones de administración de ingresos federales, que incluye el registro federal de contribuyentes, recaudación y fiscalización, entre otras, ejercidas por las autoridades fiscales estatales o municipales en virtud de convenio firmado. Por esta actividad, las entidades federativas y municipios reciben incentivos económicos de la federación.

El último elemento es el gasto descentralizado, integrado por aportaciones, gasto reasignado, gasto bipartita y el financiamiento de la educación superior entre otros. A diferencia de las participaciones, las diversas modalidades de gasto descentralizado son transferencias condicionadas, es decir, destinadas a cubrir un servicio específico definido por la federación, además de ser sujetos a la fiscalización de éste ámbito de gobierno.

Los primeros tres elementos datan de 1980, fecha en que inicia el SNCF en su etapa moderna, y el último se incorpora formalmente a partir de 1998, en virtud de la creación del Ramo 33 en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y de la incorporación del Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF).

3 Evolución y situación actual de la coordinación fiscal

En esta materia se observa una constante a través de la historia de México: la tendencia de la federación de concentrar las fuentes más importantes de ingresos ya sea a través de las leyes de distribución de rentas del siglo XIX (agosto de 1824, diciembre de 1846, septiembre de 1857, septiembre de 1868) o las convenciones nacionales fiscales (1925 y 1933) en la primera mitad del XX. En estos años, el espíritu de la coordinación fiscal fue el de distribuir las diferentes fuentes de ingresos entre federación, estados y municipios.

En las primeras décadas del siglo XX, debido a la fragmentación del territorio nacional y su división en cacicazgos regionales, se impuso la idea de la unidad nacional. Esto desembocó en la paulatina pero firme centralización de facultades en el nivel federal, pues cada medida que se tomaba centralizaba más las potestades tributarias, aún a contrapelo de las recomendaciones de las primeras convenciones fiscales.

El proceso de centralización se aceleró a partir de la convención nacional fiscal de 1947 que dio un vuelco doctrinal y apeló a la centralización de los principales gravámenes a través de declaraciones unilaterales de exclusividad de una serie de impuestos especiales, en los que la federación controló la determinación de las tasas y la administración de los recursos, aunque aceptó otorgar participaciones en algunos de ellos a entidades y municipios.

De esta manera para 1979 ya existían las instituciones que serían fundamentales en la etapa siguiente: la coordinación fiscal integral, la colaboración administrativa, las participaciones, la política de la zanahoria y el garrote, los órganos del sistema en su forma casi definitiva, los mecanismos de negociación y comunicación y una gran experiencia en la operación del sistema.

El principal instrumento utilizado por la federación fue la política de la zanahoria y el garrote, que consiste en que la federación se apropia de la fuente impositiva y las entidades y municipios renuncian a ella a cambio de una participación en su rendimiento, supuestamente superior a la que percibirían mediante su propio gravamen. Esto implica la renuncia de las entidades federativas a la aplicación de su soberanía tributaria1.

1 La soberanía tributaria se entiende como la “posibilidad jurídica para imponer tributos a personas, bienes y acciones que se encuentran en la jurisdicción del poder político, que se realizan con las acciones de la administración tributaria. El tributario es un poder irrenunciable, imprescriptible, no es patrimonial y es indelegable, lo que se puede delegar es el ejercicio del mismo (Colmenares, 1999:416).

Desde el punto de vista meramente financiero, la incorporación inicial al SNCF fue muy rentable para las entidades federativas, ya que sus participaciones se incrementaron 64% en promedio de 1979 a 1980, pero hubo un estado, Campeche, que observó un incremento de más de 143%, y el estado que menos aumento obtuvo fue de casi 53%. De esta manera a los tesoreros y secretarios de finanzas de esos años, no les importó poner en suspenso la soberanía tributaria estatal y sacrificar otros principios por la búsqueda de más ingresos. Esta información se presenta en el Cuadro 1.

A fines de los años setenta, el anterior sistema de coordinación había encontrado sus límites y requería de un nuevo impulso, desde la perspectiva de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y de los principales actores del sistema. Esto se intentó mediante una serie de cambios en el marco jurídico y en el accionar del SNCF, entre los que destaca una nueva Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y la introducción del Impuesto al Valor Agregado (IVA) a partir de 1980 en sustitución del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles. Estas modificaciones legales impactaron a su vez los aspectos fiscales, institucionales, organizacionales y operativos del sistema.

Entre los principales cambios se encuentra la conformación de un Fondo General de Participaciones (FGP), compuesto por un porcentaje de la casi totalidad de la recaudación impositiva federal a distribuirse entre las entidades con base en criterios determinados en la LCF y en los convenios celebrados entre las entidades y la federación. A este fondo se añade el Fondo Financiero Complementario de Participaciones en 1980 y el Fondo de Fomento Municipal a partir de 1981. Tal como lo consideran diversos autores (Hoyo D´addona, 1981; Ortiz, 1998:168; Colmenares, 1999, 418) el sistema de participaciones fue en sus inicios, la columna vertebral o espina dorsal del SNCF.

3.1 El SNCF entre 1980 y 1989: principales características

Durante estos años el SNCF siguió un esquema resarcitorio ya que su principal propósito fue compensar a las entidades federativas por el sacrificio de recursos por la suspensión o derogación de sus impuestos como consecuencia de su adhesión al sistema. Esta compensación se hizo a través de las participaciones integradas a los diversos fondos establecidos en la LCF. Aquí se aplica la política de la zanahoria y el garrote, ya que para inducirlas a su incorporación, la federación no sólo garantizó que las entidades recibirían más participaciones que con el sistema tradicional, sino que les ofreció un monto mayor de recursos y con una tendencia al crecimiento, para garantizar su adhesión. Por otra parte, al definirse tanto el FGP como el Fondo Financiero Complementario de Participaciones como un porcentaje de la Recaudación Federal Participable (RFP), se establece un juego de suma cero, ya que si una entidad recibe mayores recursos, otra u otras perderían ese mismo monto.

De esta forma, los ingresos potenciales de las entidades se ‘enganchan’ a la suerte de la recaudación federal, por lo que se establece una gran dependencia de los ingresos estatales de la federación. Conviene recordar que las participaciones constituyeron hasta 1997, más del 80% de los ingresos de algunas entidades federativas. Finalmente, es este periodo se fortalece la centralización, al instrumentarse la llamada coordinación en derechos entre 1982 y 1994.

3.2 El Fondo General de Participaciones entre 1991 y el 2004

Comenzando en 1991, se presenta un cambio radical tanto en la integración del FGP como en los criterios para su distribución. A partir de este año el FGP se divide en tres partes y se establece un proceso de transición hasta 1994 con diferentes porcentajes distribuidos bajo distintos criterios. Esto se presenta en el cuadro siguiente.

Cuadro 2

Régimen transitorio del Fondo General de Participaciones, (1991-1994)

a. La primera parte se distribuye en proporción directa al número de habitantes de cada entidad para el ejercicio fiscal respectivo. Con esto se intenta introducir equidad al sistema ya que se supone que una entidad con más habitantes requiere proporcionar una mayor cantidad de servicios.

b. La totalidad de la segunda parte, y no el incremento como era usual en los años anteriores, de acuerdo a la captación de una serie de impuestos denominados asignables. Con esta parte se pretende estimular la recaudación de las entidades federativas, aunque los llamados asignables: tenencia o uso de vehículos, automóviles nuevos (ISAN), Impuestos Especiales sobre Producción y Servicios (IEPS) de gasolina, cerveza, bebidas alcohólicas y tabacos, no son las más representativas de la recaudación federal.

c.El 9.66% restante se distribuye en proporción inversa a las participaciones por habitante que tenga cada entidad en las otras dos partes. Este criterio busca compensar la desigualdad estructural de ingresos entre las entidades federativas.

A partir de 1991 se excluye de los impuestos asignables, el IVA, los relativos a contribuyentes menores y los sujetos a bases especiales de tributación, únicamente conservan esta categoría los mencionados anteriormente. Esta modificación afecta la distribución de participaciones. Por un lado, la eliminación del IVA impacta en mayor medida a los estados más desarrollados ya que este gravamen representaba más del 50% (Ortiz, 1998:155) y pasan a depender de los impuestos especiales. De manera que este cambio favorecería, en principio, a las entidades menos desarrolladas.

Otro hecho importante es que a partir de 1990 desaparece la garantía que las entidades reciban al menos el mismo monto de recursos que el año anterior, principio que había prevalecido desde 1980 (Ortiz, 1998:31). De esta manera, a partir de 1990 las participaciones de los estados, debido a que son una proporción de la RFP, quedan sujetas a los vaivenes de la recaudación federal. Por otra parte, también en 1990, los recursos del fondo de coordinación en derechos, aunque integrantes del FGP, se distribuyen en forma independiente.

A partir de 1996 se observa un cambio radical mediante el cual se da un giro a las relaciones fiscales intergubernamentales. Se sustituye el objetivo de simplificar la estructura fiscal con el de “impulsar un nuevo federalismo a través del fortalecimiento de los ingresos propios y del fortalecimiento del sistema de participaciones”. Las propuestas para fortalecer los ingresos propios consisten en la devolución de la administración o de la potestad tributaria sobre algunas materias, entre las que destacan: tenencia o uso de vehículos, ISAN y adquisición de inmuebles, así como algunos derechos sobre la expedición y venta de bebidas alcohólicas y anuncios espectaculares.

3.3 El gasto descentralizado

A comienzos de la década de los ochenta se inicia un fuerte proceso de descentralización de la federación a las entidades federativas, mismo que fue financiado por medio de subsidios y transferencias. Esta situación se complicó de tal manera que para 1997, tratando de introducir racionalidad a este proceso, se añade el Capítulo V a la LCF, donde se establecen diversos fondos y se crea la figura de las aportaciones y el Ramo 33 en el PEF, que contiene las provisiones financieras para la descentralización. Dentro del SNCF se puede considerar el Programa de Apoyo al Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF), que será tratado posteriormente.

4 Los cambios económicos, políticos y organizacionales relevantes para el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

La teoría de la contingencia señala que ante cambios en el entorno, las organizaciones deben ajustar su estructura a las nuevas circunstancias. En el caso del SNCF se ha transformado tanto el contexto político como el económico, lo que a su vez ha presionado su funcionamiento interno, pero sin lograr introducir cambios fundamentales.

Cuadro 3

El contexto económico del SNCF Periodo Promedio de Promedio de crecimiento PIB crecimiento PIB per cápita

4.1 El escenario económico

El SNCF y sus organismos fueron diseñados en la década de los setenta del siglo pasado, pues la LCF fue aprobada por el congreso en 1978 y entró en vigor en 1980. Este diseño se da en el contexto de una larga etapa de crecimiento sostenido. México creció sin interrupción entre 1931 y 1981, un periodo de 50 años, como se puede observar en el Cuadro 3. El SNCF fue diseñado en este contexto de crecimiento, pero dos años después de su puesta en marcha en 1980, la economía mexicana entró en una crisis de largo plazo. Siguió la década perdida de los ochenta, con una tasa de crecimiento promedio de 1.93% y un crecimiento per cápita negativo de –0.34%; cinco años de crecimiento negativo en la década de los noventa y cuatro años de estancamiento en el siglo XXI. La crisis económica que ha acompañado de manera permanente al SNCF ha sido agravada por una consecuente crisis fiscal y de los sistemas de pensiones, crisis de endeudamiento, rescate de amplios sectores de la economía, como la banca, las carreteras y una recurrente petrolización de la economía y las finanzas públicas, fenómeno que tiene un gran peso hasta nuestros días.

Sin duda alguna este cambio radical en el escenario económico entre el diseño del SNCF y su puesta en marcha afectó algunas de sus decisiones más importantes como la modificación de la fórmula de distribución de participaciones del FGP a partir de 1991, que redistribuyó de manera drástica los recursos entre las entidades federativas, sin afectar las finanzas federales.

4.2 Las transformaciones de la política

En el aspecto político el SNCF surgió en el contexto de un sistema político de partido cuasi monopólico, cuya hegemonía comenzó a romperse desde las elecciones de 1988, año en que el Partido Revolucionario Institucional (PRI) no logró la mayoría calificada. Un año después el Partido de Acción Nacional (PAN) gana la gubernatura de Baja California y en 1992 hace lo propio en Chihuahua. La cámara baja con fuerte oposición y estos mandatarios estatales comenzaron a cuestionar desde dentro al SNCF, por lo que éste comienza a fracturarse.

Años después, en las elecciones federales de 1997, la oposición obtiene el control de la Cámara de Diputados y adquiere un gran peso en la de senadores, con lo que los modos de hacer política tienden a transformarse, junto con el pluralismo del legislativo. El gran cambio se da en 2000 cuando el PAN gana la presidencia de la república, por lo que la mayoría de los gobernadores pasa a la oposición, alterándose radicalmente la correlación de fuerzas en el sistema político y exigiendo la transformación del federalismo mexicano, tal como se había concebido hasta la fecha.

El sistema político hegemónico y dominado por un partido, ocasionaron que el actual SNCF surgiera bajo el diseño y el designio de un actor todopoderoso y sin contrapeso: la SHCP, quien determinó e impuso, abierta o veladamente, directa o indirectamente, las modalidades, fondos, fórmulas, porcentajes y mecanismos de distribución de participaciones, devolución de potestades tributarias, reasignación de derechos, modalidades de colaboración administrativa, descentralización del gasto y otras formas de asignación y de administración de recursos a estados y municipios.

Las transformaciones del sistema político reseñadas, dan la pauta al surgimiento de nuevos actores con intereses en las cuestiones fiscales como el congreso federal, la CONAGO; diversas asociaciones de municipios, asociaciones de congresos locales y; organizaciones de contribuyentes, entre otros. Estos actores disputan el poder y la hegemonía de la SHCP sobre las relaciones fiscales intergubernamentales y se puede afirmar que hoy día no existen actores todopoderosos, sino una multiplicidad de fuentes de poder y actores organizacionales no imaginados a principios de la década de los ochenta.

Desde la perspectiva interna también han ocurrido cambios, pues los organismos del SNCF fueron creados para tratar asuntos de ingresos y sus facetas, como participaciones, colaboración administrativa, coordinación impositiva, entre otros. Pero a partir de 1998 se agregaron temas de gasto público, aportaciones, deuda pública y patrimonio, exigiéndose a los organismos del sistema una tarea para la que no fueron diseñados, lo que sin duda ha rebasado sus potencialidades.

A contrapelo con la realidad, estos hechos no han sido registrados por la SHCP ya que sigue en su posición de ejercer un control absoluto del sistema al no permitir la intervención de otros actores, a no ceder el monopolio de la interlocución con el poder legislativo y a no admitir cambios en los órganos de la coordinación fiscal. Por otra parte las entidades federativas enfrentan grandes dificultades para materializar sus propuestas, “ya que se ha llegado a considerar que al interior de los organismos del SNCF, los avances y las negociaciones son más complejas, lentas e incluso inoperantes” (SNCF c, 2004).

Los anteriores desarrollos en la política, en la economía y en el escenario organizacional han rebasado la concepción y diseño original de SNCF, de sus organismos y de las relaciones fiscales intergubernamentales en su conjunto y obligan a su redefinición y actualización, tanto en sus instituciones, como en sus organizaciones, sus procesos y sus modos de interacción.

5 Los órganos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

A pesar de su importancia, el tema de los órganos de la coordinación fiscal es el menos estudiado. Éstos son la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales (RNFF), la Comisión Permanente, el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (Indetec) y la Junta de Coordinación Fiscal (JCF), además de las autoridades fiscales federales como el Secretario de Hacienda y Crédito Público, el Subsecretario de Ingresos, el Coordinador General con Entidades Federativas y la Unidad de Política de Ingresos de la SHCP.

5.1 Las Reuniones Nacionales de Funcionarios Fiscales

Normativamente, la RNFF es el órgano supremo del sistema y se integra con los representantes de las haciendas públicas del gobierno federal y de cada una de las 32 entidades federativas. Se reúne por lo menos una vez al año y es presidida conjuntamente por el funcionario de mayor jerarquía de la entidad sede y por el Secretario de Hacienda o su representante. Esta reunión se convoca por el Secretario de Hacienda o por la Comisión Permanente (SNCF, 2004 a; SNCF, 2004 b). Entre las facultades de mayor relevancia se encuentran la de proponer a los correspondientes poderes ejecutivos, las medidas de actualización y de mejora del sistema (SNCF, 2004 a; SNCF, 2004 b). También aprueba los reglamentos de la propia RNFF, de la Comisión Permanente, del Indetec y de la JCF.

5.2 La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales

Un segundo órgano es la Comisión Permanente, que se forma con la SHCP y ocho entidades. Es presidida conjuntamente por el Secretario de Hacienda, o por el Subsecretario de Ingresos, y por el titular del órgano hacendario estatal que elija la Comisión entre sus miembros. Las entidades son representadas por ocho de ellas de acuerdo a los diversos grupos en los que se divide la república en función de su cercanía geográfica. La representación de las entidades federativas en la Comisión Permanente es rotativa, renovándose anualmente por mitad, es decir, cada año hay cuatro nuevos integrantes y los cuatro restantes están a la mitad de su representación.

La Comisión Permanente celebra entre ocho y diez reuniones por año, algunas de ellas son ‘cerradas’ con la participación de sólo sus miembros permanentes, pero también se realizan reuniones ‘ampliadas’ con los 32 secretarios de finanzas o sus equivalentes.

5.3 El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas

El Indetec, es un organismo público, con personalidad jurídica y patrimonio propio que funge como secretariado técnico del SNCF y de la Comisión Permanente. Es un organismo cofinanciado y cogobernado por todas las partes de la coordinación hacendaria.

Entre sus funciones destacan: realizar estudios relativos al sistema y de la legislación tributaria en la federación y en las entidades, así como de las respectivas administraciones; sugerir medidas encaminadas a coordinar la acción impositiva federal y local, para lograr una más equitativa distribución de los ingresos entre la federación y las entidades; actuar como consultor técnico de las haciendas locales; promover su desarrollo técnico; capacitar técnicos y funcionarios fiscales y desarrollar los programas que apruebe la RNFF.

5.4 La Junta de Coordinación Fiscal

Se integra por representantes de la SHCP y los titulares hacendarios de las ocho entidades que forman la Comisión Permanente. Se encarga de formular los dictámenes técnicos para la resolución de los casos en que se presenta un recurso de inconformidad por algún contribuyente afectado con el incumplimiento de las disposiciones del sistema. La Junta surge en 1990 y sólo funciona como una instancia consultiva respecto de los casos que se le presentan.

5.5 Los Grupos Técnicos

Existen dos órganos de apoyo al sistema: los Grupos Técnicos y los Grupos de Trabajo, que se encargan de dar seguimiento y operatividad a los temas en discusión o buscar nuevas vías para su avance (SNCF, 2004 b: 5). Los Grupos Técnicos son un mecanismo de comunicación entre la SHCP con el propósito de que las entidades federativas conozcan de manera oportuna y eficaz los planes, programas y normatividad instrumentados por la SHCP relacionadas con las facultades delegadas en materia de administración de ingresos federales.

Estos grupos son impulsados por la SHCP y han evolucionado de acuerdo a la política impositiva federal, ajustándose a las reformas legales y los cambios en el esquema de colaboración administrativa en materia fiscal federal (SNCF, 2004 a; SNCF, 2004 b).

5.6 Los Grupos de Trabajo

Los Grupos de Trabajo son órganos de apoyo creados por la Comisión Permanente o por la RNFF con la finalidad de coadyuvar al estudio, análisis y formulación de propuestas relevantes para el sistema.

Cada Grupo se ocupa de una materia específica e informa de sus avances a la propia Comisión. Estos grupos abordan asuntos como: vigilancia del sistema; fuentes de ingreso local y potestades tributarias; estudio de la fórmula de distribución de participaciones; ingresos coordinados; descentralización del gasto en salud y en educación, y otro tipo de gasto federalizado; sistemas de información contable, financiera y presupuestal; deuda pública estatal y municipal.

Tanto los Grupos de Trabajo como los Técnicos, en una primera instancia, estaban orientados al tema de la armonización y la operación en materia de ingresos coordinados, con la excepción del tema del gasto educativo de las entidades, abordado desde finales de los ochenta. Sin embargo, a partir de 1995 han incursionado en materias de gasto y deuda, particularmente para el estudio de la operación de los procesos de descentralización en educación, salud y desarrollo social, entre otros.

Hay un hecho poco tratado en la literatura, aunque muy comentado en los organismos del sistema y es la existencia de la Unidad de Política de Ingresos de la SHCP, que aunque no aparece en el organigrama, fue el cerebro del sistema hasta 1997, cuando éste trataba únicamente el lado de los ingresos fiscales y temas relacionados. Esta unidad fue la responsable de diseñar la política y la ‘gran estrategia’ por la que transitaría a futuro el SNCF y por ende el federalismo fiscal mexicano. Pero a partir de 1998, con la introducción de las aportaciones y por ende de la participación de nuevas dependencias como la Secretaría de Educación Pública, la Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría de Salud y la Secretaría de Gobernación, y otras áreas de la misma SHCP, el sistema ha perdido su ‘cerebro’, por lo que es necesario que otra institución, ya sea existente, rediseñada o de nueva creación asuma esta función estratégica y primordial para el sistema.

5.7 Funcionamiento formal de los organismos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

De acuerdo con la documentación oficial, los organismos del SNCF forman un todo armónico que proporciona un espacio de discusión de los principales temas que afectan su funcionamiento de acuerdo a la perspectiva tanto de la SHCP, mediante los Grupos Técnicos, como de las entidades federativas vía los Grupos de Trabajo. Este mundo ideal se presenta en el esquema anexo.

En este todo armónico existe un doble flujo de información, los Grupos Técnicos y de Trabajo realizan la labor cotidiana, y someten sus avances ante la Comisión Permanente que los analiza, revisa, comenta y les da seguimiento en sus reuniones periódicas y una vez elaborados y puestos en su forma definitiva se presentan ante la RNFF, que se verifica anualmente. Si ésta los aprueba, los somete ante el jefe del poder ejecutivo, a través de la SHCP, quién a su vez convierte las propuestas en iniciativas de ley para su aprobación, modificación o rechazo por el poder legislativo.

De esta manera, idealmente, en los órganos del SNCF existe un espacio de diálogo, un mecanismo de negociación que permite debatir y acordar los asuntos de importancia tanto para entidades federativas como para la federación. Se asume que también es el mecanismo y el espacio para proponer cuestiones nuevas, que surgen de la dinámica del sistema y de la necesidad de atender las demandas de los estados por nuevos recursos, nuevas facultades y nuevas potestades tributarias en un mundo más o menos sin fricciones, más o menos feliz. Sin embargo, detrás de la fachada de armonía y de buen accionar se esconde una lucha de poder donde quién ha ejercido tradicionalmente la dominación y ha ostentado su cuasi-monopolio es la SHCP, cuando menos hasta el 2000, porque en los últimos años han surgido actores que le disputan el poder.

6 La Conferencia Nacional de Gobernadores y la irrupción de estructuras informales

Los cambios en el escenario político reseñados anteriormente, dan la pauta para el surgimiento de nuevos actores con interés en los temas fiscales, por lo que emerge la CONAGO, tres asociaciones de gobiernos locales, y una asociación de congresos y legislaturas locales, todos ellos con la misión de intervenir en los asuntos fiscales. Sin embargo, de estos nuevos actores, el que más impacto e influencia ha tenido es la CONAGO.

6.1 Nacimiento y evolución de la CONAGO

El antecedente de la CONAGO es la Asociación Nacional de Gobernadores, que integraba a mandatarios estatales afiliados al Partido de la Revolución Democrática (PRD) y los llamados aliancistas, que evolucionó hacia la inclusión de gobernantes del PRI, hasta en su etapa actual cubrir la totalidad de mandatarios estatales. La CONAGO reincorporó a la agenda de la discusión el problema de la esencia del federalismo, es decir, el reparto de funciones y responsabilidades entre los tres ámbitos de gobierno por un lado y la asignación de recursos para cumplir esas funciones y sus modalidades (potestades, transferencias, subsidios) por el otro.

Una de sus primeras tareas fue abordar la problemática fiscal, concretamente las relaciones fiscales federación-entidades, que viven una etapa difícil, y se acercan a un punto crítico. Esto se muestra en su primer documento “La declaración de Mazatlán” (CONAGO, 2001) que trata exclusivamente de cuestiones fiscales y esboza una alternativa a la enviada por el ejecutivo al legislativo durante ese año (Gutiérrez, 2004, 44). Esta propuesta es lanzada por los gobernadores del PRI y del PRD sin estar integrada formalmente la CONAGO.

En julio 13 de 2002 se constituye la CONAGO en Can Cun, Quintana Roo (CONAGO, julio 13 de 2002) y comienza a ampliar su agenda para incluir temas como migración, reforma del Estado, educación, pobreza extrema, delegaciones federales en los estados, entre otros. Otro momento significativo de su existencia es la incorporación de los gobernadores panistas en su segunda sesión extraordinaria efectuada en Cuatro Ciénegas, Coahuila el 20 de agosto de 2003, en la cual se aprueba la emisión de la convocatoria a la Convención Nacional Hacendaria.

A partir de ese momento, se comienza la formación de grupos de trabajo, que posteriormente se convirtieron en comisiones, destinadas a temas específicos, se integró un secretariado técnico y se le asignó un presupuesto propio. De esta manera, se ha fortalecido su papel de interlocutor ante la federación con una estructura organizacional propia y con el apoyo de los aparatos administrativos estatales. Las decisiones de la organización se toman por consenso, si un miembro no está de acuerdo con alguna de ellas, ésta no se adopta.

En el aspecto fiscal, la CONAGO ha creado una estructura denominada Comisión de Hacienda, donde participan los secretarios de finanzas de las entidades federativas. Con los mismos actores del SNCF, con la excepción de Indetec, se tratan los temas hacendarios desde un punto de vista técnico y las propuestas no atendidas por los organismos y mecanismos del sistema se analizan, pero sin la ‘orientación’ de la SHCP, de tal manera que se escapan a su control, por lo que sus propuestas son más ambiciosas y de más alcance desde la perspectiva de los estados.

Mediante esta estructura informal, la CONAGO ha logrado rebasar las organizaciones y mecanismos del sistema, ya que acude directamente a la Cámara de Diputados a presentar sus inquietudes y demandas, lo que implica que los órganos y reglas del SNCF están dejando de cumplir las funciones para el que fue creado.

6.2 Los planteamientos de la CONAGO

Propuesta del PAFEF. Ante el argumento de un incumplimiento de la federación con la obligación establecida en la LCF de proveer recursos suficientes para financiar la descentralización de la educación, un grupo de gobernadores se acercó al liderazgo de la Cámara de Diputados para gestionar la creación de un fondo que “ayudara a enfrentar a los gobiernos estatales el desfinanciamiento federal en materia educativa” (Gutiérrez, 2004, 30). De esta forma se crea el PAFEF dentro del Ramo 23 del PEF, con una asignación de $ 6,870 millones de pesos en el año 2000.

Para 2001 el monto de este programa fue de $12,807.7 millones de pesos, en 2002 su asignación fue de $14,700 millones. Para 2003 se crea el Ramo 39 con una asignación de 17 mil millones, monto que se repite para 2004. El crecimiento nominal promedio del PAFEF es del 36.9% anual, la asignación presupuestal de más crecimiento en los últimos años.

En todos los años, el destino prioritario del PAFEF ha sido la obra pública y el gasto en infraestructura educativa; amortización de deuda pública; el apoyo a los sistemas de pensiones y un pequeño porcentaje para gastos indirectos como realización de estudios, elaboración y evaluación de proyectos, supervisión y control de obras de infraestructura (Gómez de la O, 2003).

La distribución de sus recursos entre las entidades federativas se realiza de acuerdo a una fórmula establecida en el PEF. Su integración presupuestal a partir de 2000 fue iniciativa de los gobernadores organizados ante la Cámara de Diputados, pasando por alto el mecanismo tradicional del proyecto de presupuesto presentado el ejecutivo. De igual forma, para 2001 y 2002, los proyectos de presupuesto de la SHCP no incluían al PAFEF (Gutiérrez, 2004, 48) siendo incorporado por los diputados a instancias de los gobernadores organizados en la CONAGO a partir de julio de 2002. Con la creación del Ramo 39 en 2003, se le da un sentido de pertenencia y de institucionalidad al interior del PEF. Para 2004 la propuesta de Hacienda reduce su asignación de 17 mil millones de pesos autorizados para 2003 a 10 mil millones, aunque la Cámara de Diputados lo eleva e iguala su cifra nominal a la de 2003 (Calzada Falcón, 2004, 161- 162). Finalmente para 2005 la iniciativa del ejecutivo elimina al PAFEF, siendo reincorporado de nuevo a iniciativa de algunos diputados.

Además de su monto y destino, la importancia de este programa es que pone en acción un nuevo actor en las relaciones fiscales intergubernamentales en México: los gobernadores de las entidades federativas, que hasta ese año representaron un papel marginal. El PAFEF muestra el rompimiento de una estructura tradicional de interacción entre el legislativo y el ejecutivo, y la resistencia ante la irrupción de un nuevo actor en las relaciones fiscales intergubernamentales, pues de los cuatro años en que ha estado en vigor el PAFEF, en dos la SHCP no lo ha incluido en su iniciativa y en otros dos ha recortado su asignación aprobada por la Cámara de Diputados (Calzada Falcón, 2004, 232-234).

Otras iniciativas de la CONAGO son la formación del fideicomiso para la administración de los excedentes petroleros y la exigencia de transparencia en la integración de la RFP. Otro de los hechos que han significado su corta existencia es la convocatoria a la Convención Nacional Hacendaria emitida en septiembre de 2003 en Monterrey y celebrada durante 2004. En estas acciones ha tenido gran relevancia la mencionada Comisión de Hacienda.

7 El impacto de la CONAGO en las relaciones fiscales intergubernamentales

La existencia y el funcionamiento específico de la CONAGO implica un cambio de nivel en la toma de decisiones. Los órganos formales del SNCF han estado y continúan en manos de los secretarios de finanzas y de los funcionarios de segundo nivel de la SHCP. Con la participación de la CONAGO la negociación fiscal se ha transformado en un proceso político, donde los principales actores son los gobernadores de los estados, el secretario de hacienda, el jefe del ejecutivo, los diputados y los senadores de la república. Esto señala que el SNCF, sus organismos y mecanismos han sido rebasados y que las relaciones fiscales intergubernamentales se encuentran en un momento crítico.

Al respecto un documento del SNCF (2004 b) establece: En este sentido, el SNCF enfrenta como una de sus tareas pendientes, la revisión y adecuación de sus organismos formales, para con ello transformarlos, no sólo en instancias capaces de encabezar las discusiones y posibilidades de cambio para la coordinación hacendaria, sino que al mismo tiempo sus propuestas tengan los canales e instrumentos jurídicos adecuados que permitan su materialización ... (también) es necesario revisar la forma como se toman las decisiones.

La emergencia de la CONAGO como actor en el sistema fiscal constituye un hecho relevante, pues por primera vez, en la época posrevolucionaria, ha surgido un actor capaz de enfrentar el poder de la SHCP con la potencialidad de redefinir las relaciones fiscales intergubernamentales. Esto ha sido posible por los cambios registrados en las estructuras de poder, particularmente en las gubernaturas estatales y en el poder legislativo. El surgimiento de la CONAGO cuestiona los cimientos mismos de los organismos del sistema y los rebasa en varios aspectos.

A pesar de los notables cambios registrados en el contexto económico y en el contexto político y de los cambios internos del sistema, la SHCP como actor dominante, se resiste a admitir la transformación de los mecanismos y modos de tomar decisiones al interior del sistema, a dar poder de decisión a la Comisión Permanente y a la RNFF y a admitir un mayor protagonismo de las entidades federativas.

Esto ha provocado que el SNCF y sus órganos como la Comisión Permanente y la RNFF se vean rebasados en la realidad, pues ya existen dos instancias que tratan los mismos temas, pero en diferente contexto y con distintos objetivos. Por una parte la Comisión Permanente ampliada integrada por los 32 secretarios de finanzas de las entidades federativas, la UCEF y el Indetec que funciona como órgano del SNCF. Y por la otra, la Comisión de Hacienda de la CONAGO integrada por los 32 secretarios de finanzas, pero sin el Indetec y sin representación de la SHCP. Esta comisión ha impulsado y dado sustento técnico a las propuestas de la CONAGO ante el poder legislativo. La característica es que ambas organizaciones están compuestas por casi los mismos participantes.

Esta situación tiene sus riesgos ya que el SNCF se rige bajo un marco jurídico y tiene reglas claramente establecidas, por lo que funciona de manera institucional y con bases técnicas sólidas, mientras que la segunda instancia no tiene un marco jurídico y funciona de acuerdo a la coyuntura, con criterios que pueden alejarse de la técnica y acercarse al juego de la política. Lo ideal sería darle un marco institucional a los trabajos de la Comisión de Hacienda y de la CONAGO en su conjunto.

El logro de lo anterior implica dos cuestiones: cambiar la forma y mecanismos para la toma de decisiones que hasta ahora ha sido vertical, de arriba hacia abajo, de la SHCP hacia los estados y municipios, por un mecanismo de abajo hacia arriba, de las entidades federativas y sus municipios a la federación y el diseño e instrumentación de una nueva arquitectura institucional fiscal para el federalismo mexicano.

8 Nuevas instituciones para una nueva circunstancia

Se ha observado que el surgimiento de la CONAGO y otros actores en el sistema político con intereses sobre los recursos fiscales se han incorporado en la toma de decisiones y han acudido directamente al congreso para presentar sus argumentaciones. Resulta importante incorporar estos actores y canalizar institucionalmente sus demandas.

Consejo de relaciones fiscales intergubernamentales. Para lo anterior, se sugiere la creación de una organización o consejo fiscal que integre al presidente de la república y a los 32 gobernadores de las entidades federativas con reuniones periódicas, quizá semestrales, donde se discutirían los problemas hacendarios y las propuestas de solución a los mismos. Estos eventos sustituirían a la RNFF.

La inclusión de los gobernadores en este organismo canalizaría institucionalmente su participación que ahora se presenta por canales informales, vía los diputados que representan a su entidad federativa o a su partido político, ante esta cámara o de manera organizada por medio de la CONAGO ante los integrantes del poder legislativo. Sin embargo, algunas de estas intervenciones no se sustentan en el respaldo técnico demandado por la complejidad de la materia fiscal y que ha ocasionado la aprobación de verdaderos monstruos fiscales como los impuestos a los artículos de lujo de hace algunos años o el Impuesto a la Producción y a la Intermediación que estuvo a punto de ser aprobado posteriormente. Estos intentos no resuelven los problemas, pero si introducen complejidades innecesarias en la administración fiscal e incrementan los costos los contribuyentes. La creación de un organismo de esta naturaleza permitiría canalizar institucionalmente las demandas de los gobernadores, dándoles el debido sustento técnico, económico y social a través del Instituto del Federalismo que también se propone en este trabajo.

Instituto del Federalismo. Desde los años veinte del siglo pasado, se propuso institucionalizar la Convención Nacional Fiscal (CNF), dándole la facultad de autorizar cualquier modificación a las leyes tributarias de los estados, mientras que en el caso de la federación fuera sólo un organismo de opinión. En la segunda convención se propone la creación de la CNF y la Comisión Permanente como órganos de Estado, como responsables de la organización del régimen fiscal, y la delimitación de competencias de las fuentes de ingresos no exclusivas de algún ámbito de gobierno.

De esta manera desde hace más de setenta años ha flotado en el ambiente la idea de crear un órgano para coadyuvar y apoyar las relaciones fiscales intergubernamentales en la nación. El Instituto del Federalismo (nombre sugerido por Calzada Falcón en entrevista, abril 1 de 2004) sería un órgano con autonomía y personalidad jurídica que trabajaría en el contexto del consejo propuesto anteriormente. La autonomía del instituto aseguraría que su funcionamiento estuviera libre de la influencia de la SHCP o de las entidades federativas agrupadas o en lo individual. Este instituto sería el cerebro del sistema, función que ha dejado de cumplir la Unidad de Política de Ingresos de la SHCP y vería hacia el futuro no solo de los ingresos fiscales intergubernamentales, sino del gasto intergubernamental, del patrimonio y del crédito público.

Por medio de este instituto se analizarían los principales problemas del sistema: los principios que lo rigen; la uniformidad en el tratamiento de las entidades federativas; los debates con relación a la determinación de la Recaudación Federal Participable; el destino del excedente petrolero; los problemas de la fórmula o su modificación; el tratamiento de la equidad global del sistema y la devolución o redistribución de potestades tributarias entre federación, estados y municipios.

El instituto cumpliría las funciones señaladas por Giugale y otros (2000:4-5): plantear una visión de largo plazo, con objetivos intermedios y mecanismos de ajuste para superar la actual trayectoria reactiva y sin plan que ha seguido la coordinación hacendaria en México; ser un foro de debate y negociación de nuevos mecanismos en las relaciones fiscales intergubernamentales y para prevenir los conflictos; proveer de información confiable para los diferentes ámbitos de gobierno: diseñar, desarrollar y difundir indicadores claves para evaluar los alcances y logros del sistema y evaluar la capacidad de estados y municipios para asumir nuevas responsabilidades y producir informes de los avances de la coordinación hacendaria. Este organismo tendría una relación estrecha con el congreso y sus instancias de fiscalización y evaluación como la Auditoría Superior de la Federación y el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, entre otras.

Se argumenta que la descentralización es un proceso, una actividad permanente “una estrategia exitosa (que) requiere una infraestructura institucional adecuada para desarrollar, monitorear e instrumentar la política de descentralización” (Giugale et. al., 2000, 1), lo que justifica un organismo autónomo. Por otra parte, la experiencia muestra que este tipo de órganos ha funcionado en México y han dado solución a problemas ancestrales, desarrollando confianza, neutralidad, objetividad y transparencia en las materias que maneja. Tal es el caso del Instituto Federal Electoral y la Comisión Nacional de Derechos Humanos entre otros organismos autónomos y este es el camino a seguir en el federalismo fiscal mexicano.

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